治安管理处罚法讲座

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1、《治安管理处罚法》讲座很高兴有机会和我们的公安同志一起谈谈关于《治安管理处罚法》的学习体会，我是搞研究的，可能理论方面比较擅长，但实践经验不如在座的诸位。《治安管理处罚法》的起草到修订涉及很多方面，我主要从理论方面多讲一些。大家知道，这几年我国对行政法制建设非常重视，最早从1989年制定《行政诉讼法》开始，走上了依法行政的道路。随后出台《行政复议条例》，94年我们制定了国家赔偿法，建立了国家赔偿制度，现在国家对公民权利的救济上主要就是这三项。到94年我们的这些制度就基本完备了，但在实施过程中我们就感觉到，比如行

2、政诉讼中公民对某项行政行为不服提起诉讼，法院在审理过程中发现缺少一些判断的标准和规则，因为就行政活动领域中的法律是缺失的，不完善的。那法院拿什么判断标准来衡量被诉的这个行政行为呢？94年以后为给司法活动提供一个判断标准也为了行政活动提供一个行为的准则，96年我们又制定了《行政处罚法》，立法时引申到了行政活动领域。2000年我们又出台了《立法法》针对行政机关制定规范性文件的这样一个活动，直到2003年我们制定了《行政许可法》针对行政许可审批权的运用。现在我们的《治安管理处罚法》针对的行政机关在治安管理领域进行处罚

3、的活动。从国家立法角度的层面来看是十分重视我们的行政法治，因为要依法行政，首先要有法可依。立法机关首先要制定出一个行为规则。今天我们主要从《治安管理处罚法》的立法背景多进行一些探讨，更多关注的是一些观念性的问题。这次《治安管理处罚法》的出台，不是一个简单的法律修订的问题，涉及到我们行政领域观念性的转变。以及在我们的实际工作中怎么把握实施的问题。首先我讲的第一个问题就是社会转型和《治安管理处罚法》之间的关系，我们是在社会转型的这个背景下修订。任何一部法律都有它生存的社会环境，社会环境对一部法律会产生影响甚至决定性

4、的作用。所以我们首先要把握的就是该法修订的社会背景，对它有所了解。它的背景就是中国社会处于这样一个重要的转型期。中国社会到底进行一种什么样的转型呢？我这几年一直在搞的一个感兴趣的课题，“中国社会结构变迁的法学透视”。在我看来，我们20年以来的改革主要体现在社会结构的变化，这些变化对我们的法学研究的影响是什么呢？我认为，首先是我们这个社会的主体结构的变化，法律作为人们的一种行为规则首先研究的是人，从人的角度来讲关注的是法律上是否具备了一个主体的资格。治安管理中考虑到你有没有权利行为能力，你多大的年龄呀，不够资格可

5、能就不处罚了，因为他没有主体资格。他不能作为一个独立的人存在，法律上不能作一个主体。从主体角度看，改革20年造成“从过去的主体一元化到主体多元化”的主体的变化。一元化何以见得呢？在我们过去高度集中的计划体制下，虽然我们社会生活中有着无数的公民，有着若干个组织，但政企不分、政事不分、政群也不分。都是合一的。每一个企业事业后面都有一个行政主管部门在后边，二者之间是一个什么关系呢？一种上下级关系、一种行政隶属关系。我们现在还可以看到一些旧体制的痕迹，就是企业事业单位群众组织都有一个行政级别，是什么县团级、处级、一个省

6、部级企业地市级企业，把企业事业单位纳入行政隶属关系，在这样的关系中他们在法律上都不能成为一个独立的主体。行政主管部门发号施令你下级就应当服从，在这种隶属关系关系中就不会有独立的人格，所以叫做“一切行政化”。社会上虽然有不同的各种组织，但象一个金字塔一样，科受处管、处受局管、局受部管、部受国务院管，一级一级管上去，形成一个顶尖底宽的金字塔。企业事业都是隶属关系链条上的一环，都没有一个独立主体资格，我们过去的体制叫单位体制，什么叫单位呀？单位就是社会组成部分中一小块呀，所以就没有独立的主体资格。我们再看看公民个人，

7、每个公民都要属于一个单位，没有脱离单位存在的人。个人和这个单位是什么关系呢？是一个依附关系。个人的生存资源都来自他所存在的这个单位，国家把所有资源控制了，再分给企业事业群众组织，单位再分给个人。由于你的生存资源都依靠单位，所以就造成了你对单位的依附关系，就失去了你独立的人格、主体资格。票证制度的存在，户籍制度、档案制度造成了个人很难独立于单位存在。最后，我们这社会谁有主体资格呢？居于金字塔尖的人，所以文革中毛泽东一声号令10亿人上战场。这在西方国家是不可思议的。但又很好理解，主体一元嘛，就他是一个主体。这种体制

8、我们说它能量是十分巨大的，能把全体人动员起来。政治学上叫政治动员能力。但是，它的破坏力也是十分巨大。把人都动员起来，你要看做什么事了。我轰轰烈烈搞一场文化大革命，最后轰轰烈烈的把中国的国民经济搞到崩溃的边缘。所以这种主体一元化的体制只有一个人有主体资格，其他人都是依附关系，隶属关系。但我们20年改革以来，我们20年通过各种制度的改革，我们的社会结构在转型，从主体一元化到多元化。政企分开