论公共权力异化的发生条件及其防治

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1、论公共权力异化的发生条件及其防治梁仲明（西北大学公共管理学院教授、博士生导师）陈萍（西北大学学报编辑）公共权力是由政府和非政府公共组织掌握并行使的，用以处理公共事务，维护公共秩序和增进公共利益的强制力。如果公共权力在运行过程中背离了自己的公共利益目的，或者公共权力主体运用公共权力以谋取私人利益，便出现了公共权力的异化现象。公共权力异化发生在公共部门及其公职人员身上，其极端的行为表现形式就是公共权力腐败。本文拟对公共权力异化的发生条件及其防治对策进行探讨，以求证于方家和同仁。一、阿克顿定律引出的困惑英国著名历史学家阿克顿勋爵（1834—1902）在《权力与自由》一书中指出：

2、“权力，不管它是宗教还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的量。”“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。法国启蒙思想家孟德斯鸠（1689—1755）也在《论法的精神》里说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”阿克顿和孟德斯鸠是在陈述一个已经存在的事实，还是在是说明一个科学的规律？对孟德斯鸠来说，也许是在陈述一个事实。因为孟德斯鸠处在法国大革命的前夜，旧制度已经腐朽不堪。他十分厌恶旧制度，所以干脆高价卖掉了世袭得来的地区法院院长职位，满世界旅行去了。而阿克顿则不同。他所处的19世纪，正是英国经济、政治、科学、文化都在蓬勃发展的时期。在经济上，

3、英国是当时世界贸易第一强国，“工业革命”带来了社会经济的迅猛发展；在政治上，议会制度改革、两党政治确立、现代文官制度建立等都是在这一时期完成的，工业资产阶级代替封建地主阶级掌握了国家政权；在科学上，出现了法拉第、达尔文、麦克韦斯等科学巨匠和众多的科学发明创造；在文学上，则有萨克雷、狄更斯、哈代等一大批大师和他们的作品。此时的资产阶级政权充满活力，阿克顿定律应当不是单纯描述一个已经存在的现象，而是试图揭示一个科学规律。然而，任何科学定律都不是超越一切时空的永恒真理，而应当是有严格条件的。例如：牛顿力学只能在物体运动速度小于光速的条件下有效，而现有的一切物理定律在宇宙黑洞中也

4、会失效。因此，权力导致腐败、绝对权力导致绝对腐败定律的条件是什么呢？政治学理论告诉人们，权力发生异化，走向腐败的唯一条件就是监督失效。权力和监督是一个矛盾的两个不同方面，有权力就应有监督。除了外部监督之外，机体的自我监督也是保障机体存活的重要机制。但问题在于，监督，包括内部监督和外部监督，在什么条件下容易失效呢？答案似乎是不容置疑的。人的贪婪本性决定了人一旦掌握了公共权力，必然会设法用其谋取私利。这是以人性“性恶论”为理论依据的解释。但这种解释有两个重大缺陷：第一，人的贪婪本性不仅会在公共领域发作，同样会在私人交往中发作，例如商业欺诈也常有发生。但商业欺诈不是必然发生的，

5、也不是不可预防和控制的。问题是，为什么人的贪婪本性在私权领域可以得到有效遏制，而在公共权力领域就不能得到遏制呢？第二，人为自己的利益奋斗本身并不是一种恶行。卢梭、康德等西方思想家已经说明：人是社会的目的，而不是某种道德理想的手段和工具，人的最大义务是对自己的义务。“人性的首要法则，就是要维护自身的生存，人性的首要关怀，是对于自身所应有的关怀”。也就是说，掌握公共权力的人们通过行使公共权力谋求自己的利益，总体上说是正当的。为什么总体上正当，却必然导致不正当（腐败）的结果呢？此外，对于权力导致腐败，孟德斯鸠曾经开出过这样的药方：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”事实上

6、这个药方在一定范围内是有效的。如果阿克顿的命题是正确的话，那么制约权力的权力也同样可能导致腐败。因此结论就变成了：抑制腐败的出路就是以腐败约束腐败。显然这是不合乎逻辑的。滥用公权谋取不正当的私利，如果是个别现象，也许属于道德问题；如果是普遍性问题，就难以纯粹用道德的理由来解释了。二、公共权力机关自利的形成及其被合法化公共权力是代理私权而发生的权利。公共权力部门的“代理利益”应当由社会成员通过法律事先约定，并根据代理效果进行给付。这种代理理应同民事上的代理原理是一致的。但事实上公共权力机关从来都是自己决定代理利益，除了通过税收、劳役等公开方式获得代理利益之外，花样翻新的各种

7、直接收费或者变相收费，都日益加重了公民的经济负担和精神负担。如果这种状态是合法的，甚至是神圣的，监督还能起多少作用，能不腐败吗？下面让我们分析一下公权自利的几个理论问题。（一）权力和权利的基本属性是相同的，权力和权利一样有自利要求。权利自利是不证自明的。利己是主观意识，利他主要是客观效果。主观上的利他意识是自利能量达到一定临界值时的外溢。公共权力和私人权利的本质属性是相同的，是同一体系内的两个相互关联的概念。公共权力也可以称为公共权利，或简称“公权利”或者“公权”；私人权利可以简称为“私权利”或者“私权”。只不过公权利是私权利