授权立法中的被授权机关问题研究

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1、作者：陈伯礼来源：论文出处：沈阳师范学院学报：社科版论文分类：法理学、法史学发表时间：199906授权立法中的被授权机关问题研究〔中图分类号〕D901〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000－5226（1999）06－0001－04授权立法中的被授权机关就是接受授权机关的授权而有权行使授权立法权的机关，也可以称为受权机关。在我国，授权立法中的被授权机关问题，省有学者深入研究，然而，这是授权立法规范化必须明确的问题。从我国授权立法实践看，何种机关能成为被授权机关仍然没有统一认识和操作规范，因此，研究这一问题对于完善我国

2、授权立法制度实属必要。本文主要讨论确立被授权机关的原则，进而指出我国立法实践中确立的被授权机关范围存在的问题。各国立法实践中存在着被授权机关不尽相同的情况。在西方国家，被授权机关的范围相对广泛，它们的议会可以将权力授予相应的行政机关或行政部门、地方机关、公共团体、国教会、大学、公法人等。但西方各国在实践中的作法也各有自己的特点。如美国通常是把立法权授予行政独立机构（agency），而英国除了把立法权授予行政机关外，还授予地方机关、国教会、公共团体、大学等。需要说明的问题是，在西方国家，议会一般不向地方机关授权。比

3、如在美国，国会不向州议会授权，因为美国是联邦制国家，联邦的权力来自各州的转让，根据美国宪法，联邦行使的权力以外的事项各州都有权行使，在这种情况下，国会是不能向各州授权的。当然，在英国，议会是可以向地方机关授权的，但在授权中应当坚持一个原则，即：法律授权必须是平等地向地方授权，而不能给予任何一个地方优于其他地方的利益。一、确立被授权机关的原则Thomton在《立法起草》一书中认为，在考虑立法授权的妥当性时，一个重要的问题是，被授权机关对立法机关应当具备的承担责任的能力范围，因此，立法权只能在特殊情况下，授予部门以下

4、的机关，在这种特殊情况下，法律应当规定其他充分的控制手段，或者把这种权力限制于管理性或程序性等非实质事项〔1〕（P256）。这种观点说明，即使西方国家也是非常重视被授权机关问题的。其中，确立被授权机关的一个重要根据，就是看被授权机关能否承担自己的责任。据此，笔者认为，确立我国被授权机关的基本原则应当包括：（一）被授权机关应当是宪法、法律规定的享有法律、法规规章制定权的机关，或与这种机关地位相当的机关。在我国，只有法律明示规定某一机关是具有制定法律、法规和规章的权力的机关，才能成为被授权机关。究竟授权机关是否可以将

5、立法权授予不享有立法权的部门和地方行使，人们的意见不一（注：这里所说的立法权是指广义的立法权。）。笔者认为，在一般情况下，被授权机关应当是具有立法权的机关，这是因为，授权行为的客体都是立法事项，即授权机关将本属于自己立法权限范围内的事项，授予其他机关来制定法文件。授权只是针对该事项转移了制定法文件的机关，故此，被授权机关应当是具有立法权的机关，或是与具有立法权的机关地位相当的机关。另外，立法权力毕竟是一种最为重要的国家权力，如果把这种权力授予了地位过低的机关，则难免对公民权利造成损害。需要说明的是，西方国家之所以

6、把立法权力授予非国家机关，是因为在西方国家，社会本身所享有的权力范围较大，而我国几乎在一切社会管理领域，都有国家代表者在管理，在这种情况下，再向享有国家权力以外的机关授权，就可能是不适当的了。（二）被授权机关应当是立法机关的制衡机关或其下属机关。第一，从国家机关之间的横向关系出发，授权关系可能发生在立法机关与行政机关或司法机关之间，立法权应当是由立法机关向行政机关或司法机关授出，而不能是行政机关或司法机关向立法机关授权。有的学者在论述授权立法的要件时认为，“授权方和委托方”应当“均为有权立法的国家机关，而且还必须

7、是授权方为受托方的上级机关”，如果其中有一方为宪法和有关的组织法没有赋予可以制定法律、行政法规、地方性法规和政府规章权力的机关或团体，该立法即为越权立法。这种观点恰恰没有看到，有时授权机关与被授权机关之间并不一定是上下级关系。还有一个问题需要讨论，即立法机关内部，如我国的全国人民代表大会与其常委会之间、两院制国家的上下议院或参众两院之间能否进行立法授权？在我国，1982年宪法实施以前，全国人大常委会没有法定的立法权，因此全国人民代表大会曾在事实上授予过全国人大常委会立法权。1982年宪法从实际情况出发，确立了全国

8、人大常委会的立法权，并且规定，全国人大常委会可以“解释法律”，“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。从立法实践来看，全国人大常委会制定的法律数量之多是全国人民代表大会无法相比的，它的立法权几乎没有受到什么实质限制。在这种情况下，我国的全国人民代表大会已经没有必要授予人大常委会立法权了。在西方国家，