地方政府债券的现实思考(经济体制改革投稿)

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1、论地方债务风险与地方政府债券的发行刘谊刘星（重庆大学经济与工商管理学院400044）［摘要］［关键词］平常，人们接触的比较多、也比较熟悉的债券品种恐怕是国债（即小央政府债券）、企业债券以及金融债券。对于地方债券（或称地方政府债券）相对陌住。这是因为，我国《预算法》第28条明文规定「除法律和国务院另冇规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，所以，至U现在为止，地方债券市场在我国基木上还是一片空白。但是，从国际范围看，尽管各国政府构成、地方政府的具体职责、地方辖区的人口规模都不一样，在财政收入的筹集方式和偏好上也冇所不同,但总的来说，发行地方债券不仅是美国

2、、LI木等发达国家地方政府普遍采用的融资手段，而R也越來越受到发展小国家的青睐。根据世界银行提供的《1992年世界发展报告》小对18个发展屮国家和地区的抽样调杳來看，南斯拉夫、墨西咼、阿根廷、肯尼亚等国的州或省政府都具有发行债券的权利。这些国家在发行地方债券市场方面己经积累的丰富的实践经验，对我国发行地方债券具有很好的借鉴意义。一、发行地方债券的必要性分析虽然到目前为上我国还没有地方债券市场，但这并不意味着我们不需要这一市场。从实际情况來看，有儿个方面的事实颇值得我们注意：一是中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方项H建设，二是H前人量存在的也是政策所

3、允许的、根据国家统一安排由地方政府举借的人屋外债,包括直接承借和担保的债务。三是尽管在法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府融资体系，并R产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为。这些事实说明，地方政府存在着发行债券筹集建设资金的迫切需要，甚至强烈需求。1、规范现有地方政府举债行为的现实需要尽管根据预算法的规定，在一般情况卜'屮央政府禁止地方政府名义借债，但是地方政府己经积累了不小的债务。首先，改革以來，各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩人城市基础设施建设和补贴国金亏损的责任，加Z庞人的具有刚性特征的办公和人头经费支出，使得地

4、方财政支出负担沉重；而财政增收却相对滞后，导致财政收支缺口增人，地方财政尤其是县乡财政存在着较人的赤字风险。其次，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还木付息压力。第三，冇一部分债务虽然性质上不是政府的债务，但是在未来可能会增加财政的负担（隐性债务），比如金融机构的不良资产损失、社会保障棊金的损火和缺口、地方政府部门乱担保所造成的一些问题等,只要某种不利因索出现就会导致出现支付困难，出于某种意义上的考虑，政府会承担最后这部分债务的偿债责任，从而构成财政压力。因此，在存在债务融

5、资需要的情况下，完全禁止地方政府的举债行为，只会导致地方政府从非正常渠道获得收人，以弥补必要的支出。正如我国目前所显示的--样，虽然地方政府实行的是“平衡预算”，即“以支定收”，但是，由于经济基翩薄弱、财务体制改革落后等各种原因，地方政府普遍采取了“多元化融贸”的方法，以筹集地方基础设施、公用事业建设资金.其结果是，儿乎所有政府部门及政府所属企事业单位，都可以政府名义筹集资金。其中相当部分地方白觉和不口觉的采取变相发债形式。由于缺乏规范管理，形成无序、失控的局面，债务危机潜在因索H趋严重。所以，对屮央政府而言，与其让这部分白己无法控制的“制度外收入”膨

6、胀，不如允许地方政府发债，讣地方政府以规范的债务形式取得资全弥补建设资金的不足，同时加人预算外资金和制度外资金的监督管理力度，取消一些不合理的收费，从而更能增强B己的调控能力。2、防范和化解地方政府债务风险的有效措施改革开放以來，随着市场导向经济体制改革的不断深入以及“计划放权、财政讣利”这-创新体制的推行实施，各级地方政府获得了较人的对内改革、对外开放的经济B主权，促进了地方经济的持续、快速发展。与此同时，渐进式改革中所积累和新生的各类矛盾与风险，也在20世纪90年代小后期H益显化，并呈加速态势。在诸多才盾和风险小，地方政府因推进经济发展、防范与解决

7、金融风险、完善社会保障体系所形成的现实债务压力和潜在财政风险，及其与社会经济稳定Z间的矛盾，显得尤为突出。地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方债务压力。此外，近年來各地逐渐进入外债还本付息的高峰期，而外债偿还基金等准备乂严更不足，各地外债偿还压力较人。庞人的社会保障资金缺口，更加人地方债务压力。所有这些因素形成的债务压力，如不能有效缓解，将影响地方经济、社会的稳定。减缓地方债务压力的措施，除继续保持经济增长、扩人税基、开辟税源并厉行节支外，在小期内还需寻找替代性的稳定缓和机制。依托不断发展的金融市场，发行

8、地方政府债券，将债务债券化,建立地方财政债务资金的流转机制，不失为一•种值得探讨和推行的举措之