命令模式——中国省以下财政管理体制的必然选择

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1、命令模式——中国省以下财政管理体制的必然选择李万慧李万慧东北财经大学财税学院财政学专业博士研究生。摘要：本文通过对省级政府和中央政府在省以下财政管理体制中所起作用的模式对比以及中央政府协调省以下财政关系能力的评估，指出我国基层财政困难是沿袭旧体制下复杂的政府间财政关系与规范的分税制财政管理体制不相容，以及省以下财政管理体制的权力与中央政府的协调能力不对称综合作用的结果。本文结合转轨国家省以下财政管理体制的改革，提出我国财政管理体制改革的方向应该是规范分税制财政管理体制和建立命令模式的省以下财政管理体制。一、问题的提出当前我国基层财政非常困难。一般认为省和地（市）层层集小县的财力而事权却在下移是

2、导致基层财政困难的根本原因（黄佩华，1999；贾康、白景明，2002）o许多学者认为解决基层财政困难的办法是实行“省直管县”财政体制。（一）关于“省直管县”财政体制所谓“省直管县”财政体制，是指以财政管理体制为主线，突破经济事权的行政级别，实行地（市）与县平行运作的机制，财政体制由省直接结算到市、县，各项财政拨款补助也由省直接分配下达到市、县；地（市）与县Z间不直接发生财政关系，地（市）财政没有管理县级财政的职能。省直管县当然冇助于暂时缓解县乡财政困难，因为它抓住了转移支付资金链的环节越多就容易导致转移支付资金渗漏这个重要的问题，避免了地（市）对县的资金截流。如果省肓管县财政体制仅仅是财政拨款

3、补助由省肓接分配下达到县，此种方法并无不妥。然而，笔者认为，如果省级财政以确保县级财政支出优先用于县乡工资发放和约束县乡债务失控为名干预县级财政，那就要另当別论了。当前县级政府最缺乏的是与其支出责任相匹配的收入來源（包括地方财政收入和转移支付）和地方自治而最不缺的是來自上级政府的各种干预。省肓管县模式下，县级政府可能以牺牲自身的预算独立性为代价换取省级政府的资金支持，省级政府则以占身的偏好代替县级政府的偏好，县级财政可能逐步丧失本己严重受到侵蚀的预算独立权，由一级独立的预算实体逐渐蜕变为省级政府的的附庸和派出机构。省级政府干预基层政府决策可能决策失课，对当地经济造成难以挽冋的损失。如果出现这样

4、的后果，省直管县改革将是一次倒退。笔者认为，省直管县体制的逻辑也是混乱的：既然现实情况是省级政府是主要的财力集屮者，那么即使是省直接管理县，它与过去市管县休制的区别仅在于限制了地（市）级对县级集屮财力，并不妨碍省级政府继续集屮财力。在省管县体制下，省级政府的权力白动受到了约束吗？省级政府口动的具有了动力或压力拿出更多的资金用于解决县财政困难和支持县域经济的发展吗？这令人怀疑。(-)关于“缩省”更进一步，有人认为撤销市管县、实行省直管县后面临的一个主要矛盾是：对一些人口众多、辖区广大的省、自治区而言，会岀现省一级政府管理幅度过宽、管理难度较人的问题。因此主张“缩省”，即划小省的管辖区域，比如将现

5、有的31个省份划分为50个左右。显然，省直管县的潜台词是省直接管理县级事务而不仅仅是资金的直接拨付。笔者不知道50个省的主张是与美国比较示得出的结论还是纯属巧合。姑且不论省级政府是否应该参与到县级政府的管理，也不论“缩省”所要花费的巨大成本，只要我们对比一下中美两国的人口分布就会得出相反的结论：不能“缩省”。在美国，除了阿拉斯加，其他州的人口分布都较为平均。而我国人口分布极不均衡，其屮省域面积最人的四个省(共计362万平方公里)也是人口密度最低的四个省(西藏2人/平方公里、青海7人/平方公里、新疆12人/平方公里、内蒙古22人/平方公里)，这四省显然不在分省之列。如果将其余省(国土面积598万

6、平方公里)分为46个省，平均每个省的面积只有13万平方公里，比美国平均每个州1&74万平方公里述小30%多。总之，笔者认为，“省直管县”财政体制并不是解决基层财政困难的根本出路，省级区域也不可轻言变动。本文试图通过对省级政府和中央政府在省以下财政管理体制中所起作用的模式对比、中央政府协调省以下财政关系的能力评估和转轨国家省以卞财政管理体制的改革实践，提出解决我国基层财政困难的治木之策。二、省以下财政管理体制的模式对比一个国家完整的财政管理体制是由中央和省的财政管理体制以及省以下财政管理体制纽成的。省以卜财政管理体制的设计直接决定着中央政府的财政政策的执行效果，也直接决定着基层政府的财政状况。例

7、如均等化政策。如果中央政府在省际间分配均等化补助金，而省级政府不按均等化方式分配给其辖区内的地方政府，那么中央的均等化政策就被部分或全部抵消了。反之，如果省级政府按更加均等化的方式分配，那么屮央政府的均等化政策就得到了强化。可能的情况是，有些省在执行均等化政策，有些省则反其道而行Z。如果各级政府各行其是，将会产生令人难以接受的结果，例如中央政府的均等化目标难以实现、基层财政状况恶化等。因此，省以下