中国城市群府际合作治理困境与对策

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1、中国城市群府际合作治理困境与对策摘要：我国城市群府际合作治理面临诸多现实困境，传统科层治理、市场治理和网络治理模式无法有效应对。府际合作元治理是基于垂直等级制结构和水平自组织网络间的相互作用而发展出的一种新治理模式，它有效回应了我国城市群治理的困境。应当通过组织结构、运行机制和制度保障等方面的设计，构建府际合作元治理模式。关键词：府际合作；元治理；区域治理中图分类号：D035.5文献标识码：ADOI:10.3963/j.issn.16716477.2017.03.0002自“十一五”以来，城市群作为推进我国新型

2、城镇化的主体形态受到了中央的高度重视。国家“十三五”规划指出，要优化提升东部地区城市群，培育中西部地区城市群，形成更多支撑区域发展的增长极，并明确了建设19个城市群的目标。城市群发展过程中面临的一个关键问题是如何实现跨行政区地方政府的合作。因此，研究有效的地方政府合作治理模式具有重要现实意义。本文针对中国城市群府际合作治理面临的突出问题，在反思现有治理模式的基础上，尝试提出一个府际合作元治理的分析框架，并进一步探析其内涵、价值和实施路径。一、中国城市群府际合作的现实与理论困境中国城市群府际合作的现实困境我国城市

3、群的府际合作始于20世纪80年代，至今仍存在一些深层次问题亟待解决，主要包括以下几个方面：1•城市群合作组织权威性不足。国内城市群合作组织大都采用松散的形式，如长三角城市群“主要领导座谈会”、珠三角城市群“9+2最高行政首长联席会议”、长江中游城市群“省会城市会商会”等，这类合作组织由地方领导人倡议发起，以定期或不定期会议开展工作，既没有固定职权和独立人员编制，也没有完整的议事决策规则，仅为合作提供沟通与磋商的平台。由于这种合作形式缺乏一定的权威性和约束力［1］，致使合作更多停留在理念层面，难以落实。以产业和基

4、础设施一体化为例，长三角25个地级市中，有16个城市提出要建“金融中心”［2］；京津冀地区5大港口均选择了高效益综合性港口的发展方向［3］,城市功能定位的重复雷同，表明一体化议题仍未取得实质性进展。2•城市群合作治理缺乏充裕的基金支持。当前国内城市群除长三角以外，都未设立专门的合作与发展基金，区域协商会议由各地轮流举办，具体合作项目资金也由各地自行筹集。该筹资方式主要存在以下问题：一是正外部性公共产品筹资困难，推进缓慢，如珠三角地区2001立项建设的“珠江大桥放射线接广佛新干线”项目至今未完工；［4］二是资金来

5、源单一，规模有限，如国内已设立的首个“长三角合作与发展共同促进基金”，由三省一市各出资1000万元设立，仅用于支持跨区域重大课题的研究，与促进区域一体化发展事项的目标相去甚远。3•城市群内部发展不平衡。城市群内各个地方由于行政级别和经济发展水平存在差异，从合作中分享的收益各不相同，这加剧了区域内发展失衡。我国京津冀城市群的“环京津贫困带”现象就是典型体现。2015年，北京、天津和河北人均地区生产总值分别为106284元、106908元和40367元，北京市居民人均可支配年收入为48458元，是紧邻北京的张家口和

6、承德市的3.07倍和3.42倍。成本与收益的不对称必将影响经济落后地区的合作热情，而这也使得发达地区已经形成的高层次产业因为得不到坚实的腹地支撑而出现产业链中断，从而进一步影响了城市群的可持续发展。4•城市群治理中市场和社会主体参与不足。国内城市群合作尽管已呈现出企业、科研单位和行业组织共同参与的新态势，但在核心政策制订上，地方政府以外的市场和社会主体参与仍然较少，且非政府主体关注议题较为分散，难以有效影响区域政策过程。这种地方政府主导型合作，一旦牵涉到地方核心的经济和政治利益，便会跌H跚不前，同时也容易造成对

7、市场的过度干预，形成“行政区经济”。5•区域利益与国家整体利益的冲突。由地方政府主导的合作充分照顾了城市群内各方的实际利益，体现了区域利益最大化的原则，然而将之置于更大范围的区域系统或整个国家中加以考虑时，则可能岀现局部利益与整体利益间的冲突。如长江流域沿线分布了三大国家级城市群，各城市群内的地方政府为了追求GDP快速增长可能形成过度开发资源和发展工业的区域共识，与国家加大长江经济带生态环境保护的总体要求相背离。据统计，整个长江流域，年排放量10万吨以上的排污口达6000多个，全流域废污水排放量338.8亿吨⑸

8、。中国城市群府际合作治理的理论困境目前国内学术界提出的城市群府际合作治理模式主要有科层制、市场化和网络化治理三种，这些模式在上述现实问题面前均显得心余力细。以集权为特征的科层制模式主张由凌驾于城市群地方政府之上的机构直接发号施令，推动区域合作。尽管该模式具有权威性［6］、公正性［7］、治理外部效应有效性［8］和社会成本低［9］等优势，但上述优势的发挥有一定前提条件，即上级政府拥有完全信