基于效率的现代城市灾害管理的国际比较研究

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1、基于效率的现代城市灾害管理的国际比较研究口陈华(山东经济学院财税金融研究所，山东济南250014)【摘要]步入21世纪，城市灾害事件频发，严重影响着城市居民的生命和财产安全。因此，在各种风险因素持续增加的情况下，我国应强力推进城市灾害应急管理体系的建设和完善。本文在借鉴国外经验基础上，针对国内现状，从公共财政的视角探讨城市灾害的常态管理与应急机制，具体包括：公共财政日常运行机制、灾前预警防范机制、灾时响应机制、灾后恢复重建机制、监督检查机制等。[关键词]效率；城市灾害；管理机制；国际比较【中图分类号]F293【文献标示码]A【文章编号】l伽B—1154

2、(2010)03-伽59—∞市场经济条件下，城市是我国经济和社会发展的火车头。但是，伴随着城市化进程的不断加快，我国城市遭受各种灾害威胁日趋严峻，严重影响城市安全。2010年3月29日的俄罗斯地铁爆炸案、美国纽约的“9·1l恐怖事件”、2003年中国SARS疫情等，使城市遭受了巨大损失。因此，为了预防和化解各种灾害事件，我国应强化和完善高效率的城市灾害管理体系，研究制定综合性的灾害管理战略和专项灾害管理的战术性预案，构筑强有力的城市发展保障系统，为国民经济的快速、稳定、协调发展做出积极贡献。一、日本美国城市灾害管理成功做法作为世界上有代表性的两个国家，

3、日、美在城市灾害管理体系建设方面各有自己的特色和侧重点。(一)日本日本特殊的地理位置决定了它是一个包括地震、海啸等在内的自然灾害频发的区域，也是一个深受人为灾害影响地区。虽然时常面临各种灾害带来的不利影响，东京却依然保持其全国政治、经济中心的地位，不仅做到了于灾害发生的第一时间内迅速调集各种资源投入到灾害应对的战斗中，而且在灾害过后还能迅速恢复到正常的生产和生活状态。这得益于其成功的城市灾害管理机制，其特色主要体现在：一是组织机构完备。东京建立了应对灾害的危机管理体制：(1)危机管理总监，负责直接辅助行政长官、强化协调各部门、向相关机构请求支援；(2)

4、综合防灾部，下分为信息统管部门和实际行动指令部门，且两部门服从危机管理总监的指挥。其中前者主要负责信息的收集、分析和战略判断，后者主要负责灾害发生时的指挥协调；(3)东京都防灾会议，其主要职责是邀请有关专家进行灾害的研讨，制定或修改东京地区的防灾规划和监督规划的实施。二是法律规章健全。早在1947年日本就出台了《灾害救助法》，之后1961年又出台了《灾害基本对策法卜日本防灾应急体系根本大法。东京市还结合自身情况完善地方法规体系，制定相应的实施条例和细则；其次，为保障灾害发生时各社会力量和临近省市的广泛参与，东京市采用灾前签订合同的方式，明确在工作中的责

5、任和义务。此外，东京市政府还制定了大到综合部门的防灾规划及小到专业部门的应急预案。三是物资保障充裕。政府设有法定灾害救助基金，要求每年按照在本年度前三年的地方普通税收额平均值的千分之五作为灾害救助基金进行积累；在财政预算上，市政府加大资金的投入，积极开展针对防灾减灾任务的项目研究，为其危机管理机制的研究和进一步完善做好了充分的准备；对各项救援物资的种类和储量进行了严格的规定；制定了职员召集制度和职员人员紧急配备制度，为确保灾害发生时所需人员能在第一时间到岗值勤。四是技术平台先进。作为灾害管理机制的信息和技术支撑部门，东京都防灾中心配备了防灾行政无线、数

6、据通信系统、图像通信信息系统等高技术的设施，实现了信息的收集、处理、传递和联络等功能。2010年第3期固确保了信息在危机管理资源之间的良性互动。五是重视灾害防范的研究工作。为了尽可能减少灾害带来的损失，日本政府每年投入约删乙日元的专项科技研究经费，大力度促进应急科学技术的研究。另外，在日本的不少高校开设有“危机管理”专业，专门培养高层次的防灾救灾、应急管理等方面的人才。(二)美国一是高效的核心协调机构。美国于1979年通过整合各分散灾害处理部门，成立了联邦应急管理局，用于防御应对包括自然灾害、公共安全和战争在内的综合灾害。2003年3月组建了国土安全部

7、，各机构在灾害管理中共同充当社会应急联动的协调角色。二是健全的法制保障。1950年美国国会通过了第一部统一的联邦减灾法案《救灾法>，之后又颁布了《罗伯特·斯坦福救灾与紧急救助法》、《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》、《联邦应急计划》等一系列的法律规范，对联邦政府在减灾、预防、灾后重建等方面的管理工作制订了法律指导细则。三是完善的灾害应对计划。美国对各种灾害的管理，在灾害发生前就制定了纲目并举的操作计划，既有总体上的联邦应急计划(FRP)，又有具体针对特殊性质危机事件的运作纲要(如应对国内恐怖主义的运作纲要——tONPLAN)。对灾害应

8、对中的政策和原则、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动、27个重点联邦政府部门及机构(如农