我国农村土地征收法律制度改革的问题与对策——基于征地制度改革试点的分析

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1、我国农村土地征收法律制度改革的问题与对策——基于征地制度改革试点的分析口李红娟(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)[摘要]通过对我国农村土地征收制度发展困境、现状、需求等问题法律层面的讨论，结合当前土地征收试点分析，提出定位政府与市场的关系，界定土地征收的范围和补偿标准；采用土地整理加强征地统筹安排，提高用地审批效率；创新金融机构服务内容及配套措施，对接失地农民价值交换；出台和完善征地法律制度体系规范，保障失地农民土地财产权利和深化土地征收改革等措施。[关键词]农村土地征收；征地制度；土地城镇化；土地权利【中图分类号】D922

2、．3[文献标识码]A[文章编号]1003—1154(2014)01-0048--03一、农村土地征收制度存在的问题我国农村土地征收法律制度是工业化和城镇／4进程中农民土地权利保障的根本。随着城镇化的推进和经济结构的调整，现有的土地征收制度暴露出如下诸多问题。(一)土地征收范围不清晰在农村土地城镇化进程中，原本用来为满足公共利益需要而设计的土地征收制度，在我国却被异化为解决城市发展所需用地的主要途径(吴光荣，2011)。我国《宪法》第10条第3款、《物权法》第42条第1款、《土地管理法》第2条第4款等均不同程度的提出为“公共利益需要”而进行

3、土地征收的规定，但是，这些法律法规却未对“公共利益”的内容和范围有所界定，使得地方政府部门在土地征收过程中，自行规定所谓的“公共利益”，挤兑真正的公共利益资源，最终导致政府征地权侵犯农村土地权利、公权侵犯私权的尴尬局面。(二)土地征收程序不规范目前，我国在涉及农村土地征收的法律法规中，往往笼统的将农村土地征收的程序与农地转用审批程序等混为一谈。依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《征用土地公告办法》的规定，我国在征用土地过程实行的是《征用土地公告》、《征地补偿安置、方案公告》、“征地补偿登记”(即通常所谓的“两公告一登记”)及“

4、征地听证”制度。在实践中，有关征地补偿的配置方案公布后，农村集体组织，尤其是农民的参与程度非常有限，往往因为缺乏话语权及申诉渠道使得“两公告”和“听证”制度形同虚设。(三)征地补偿制度不合理在城镇化过程中，政府通常通过用地规划调整和土地资源征用分配，来改善土地利用环境和进行设施建设，进而获得土地增值所带来的收益。被征用的土地，国家通过法律明文规定予以补偿。我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》规定，农村的土地归农村集体成员共同所有，但是这些立法并没有指明“集体”究竟是何人，以及以何种方式享有何种程度的所有权。这样，

5、农村集体所有的土地征地获得的补偿款，由于权利主体虚设而导致各种补偿分配方式的出现，土地补偿款被基层政府和组织侵吞的现象也时有发生。征地补偿模式给城市化带来的低成本效益，是以牺牲农民为代价的。这不仅是严重的不公平，而且由此产生的大量失地农民和城市边缘化人群，将构成社会长治久安的巨大隐患(王卫国，2008)。(四)土地征收权利泛用滥用在民法上，征用是所有权取得的一种方式，它是指国家为公共目的而强制的、并且通常是有偿地取得领土范围内原属其他民事主体所有的财产。一切权力和权利，都有被滥用的可能，建设征用权也不例外(王卫国，1997)。土地征收及补

6、偿的过程，实质上[基金项目】中国政法大学2012年博士研究生创新实践活动项目(2012BSCX07)。_叠管理现代化就是一个多方利益和公私权利博弈的过程。在这个过程中，往往因为政府不适当的干预和市场经济规律作用的冲突，造成了滥用征地权，侵犯农民土地权利现象的发生。(五)失地农民社会保障缺失在我国农村，农民没有退休金，没有养老保险，生活保障由所承包的土地承担。土地既是农民赖以生存的基本资料，又是提供农民社会保障的基本财产。农民失去土地就失去了这一基本保障(罗文春、李世平，2011)。农村土地被征收之后，农民呈流民化倾向。虽然土地征收有一定的

7、补偿，但往往限于一次性货币补偿，没有一个系统的可持续性发展模式。这种缺乏收益保障的方式，使失地农民缺乏基本的生活保障。农民因为本身的文化素质的限制，将使其失地后面临就业、医疗、养老等=--系列问题而陷入生活困境。这些困境必然会成为农民自身和社会和谐发展的隐患。二、我国土地征收制度法律现状在我国现行的法律体系中，《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农业法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》、《担保法》、《物权法》等，均对农村土地征收制度不同程度上予以规制，为我国农村土地征收和流转制度提供法律规范。(一)有关禁止性的规定a

8、982匀z<<国家建设征用土地条例》第2条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征收集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地