新型城镇化背景下的土地制度改革探析

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1、新型城镇化背景下的土地制度改革探析新型城镇化背景下的土地制度改革探析摘耍：新型城镇化应以人口城镇化为核心,破除城乡二元体制,在集约智能、绿色低碳发展原则下，走城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化以化并举的发展道路。现行的土地制度已成为推进新型城镇化的主要障碍，亟需在以下几个方面创新和发展：完善土地产权制度、农民宅基地制度及农民住房财产权制度，保障农民土地财产权益的实现；改革征地制度、划拨制度及工业用地制度，严格控制建设用地增量，调整用地结构；建立城乡统一的建设用地市场，以市场决定土地资源配置；实施户籍制度、财税制度、融资机制与土地制度联动改革，改变土地财政的城镇化

2、融资模式；政府冋归土地管理的职能定位。关键词：新型城镇化；土地制度；土地财政；土地产权；土地管理；建设用地；改革中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1004-1494(2014)04-0048-062012年党的十八大报告指出了新型城镇化的道路，新型城镇化成为推进当前和今后一段时期我国经济社会发展的重要战略选择。现行土地制度的改革和创新，是推进新型城镇化的关键，也是中国经济继续前进的重耍动力。一、新型城镇化的内涵城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。改革开放后，市场经济

3、释放的强大推动力使我国进入了快速城镇化时期，城镇化率从1978年的17.9%迅速提升到2013年的53.7%①，创造了中国经济高速增长的奇迹。但是，我国城镇化质量不高的问题也越来越突出。新型城镇化，正是针对以往城镇化实践中所出现的重大问题提出来的，是对以往城镇化的一些理念和做法进行修正，它至少包括以下几个方面的内容：第一，新型城镇化的实现路径是城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化“四化”并举。工业化创造了城镇化的动力源泉；现代化的农业才能提高农业效率，为城镇化提供人与物的保障；信息化则为城镇化、工业化、农业现代化的发展提供了高科技的有效手段；而城镇化承载了工业化和

4、信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用。[1]第二，新型城镇化的核心是人口城镇化。土地的城镇化与人口城镇化保持同步协调发展是城镇化的理想状态。2000-2011年，我国城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度②，表明我国以往城镇化发展的核心是城镇面积的扩张而不是“人”。而城镇化的木质是人类劳动和生活的基木生存方式的转变，让更多的人享受到城镇化所带来的生活品质的提升及人类文明进步的成果应该是城镇化的核心。第三，新型城镇化的理念是破除城乡二元体制。我国存在城乡二元体制的领域主要有两个：一是人口，若按城镇户籍人口统计，20

5、13年底我国城镇化率仅仅35.7%,被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属③，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。二是土地，我国土地分为城市国有和农村集体所有，凡城镇化用地都需要通过国家征收，严重扭曲了土地收益与供需结构。因此，新型城镇化应该破除城乡二元体制，实现城乡在社会经济结构上的高度融合与协调发展。第四，新型城镇化的发展原则是集约智能、绿色低碳。以往城镇化发展模式过度追求规模扩张和经济速度，以牺牲农业和粮食安全、牛:态和环境为代价推进城镇化。新型城镇化的发展模式必须由粗放型向集约型转变，走布局集中、城镇密集、用地节

6、约的城镇化之路。二、现行土地制度成为推进新型城镇化的制度障碍我国现行的土地制度为以往城镇化的快速发展做出了贡献，也是以往城镇化问题的主要根源么一，已经成为推进新型城镇化发展的制度障碍。（一）影响人口城镇化的土地制度因素首先，现行土地制度是我国城镇商品房高房价的推手，使广大农民工无法买得起城镇住房，阻碍了人口城镇化。现阶段，建设用地指标的三成用于划拨用地，超过四成用于工业用地，剩余的指标才用于房地产市场。例如，2003至2010年8年间，我国工矿用地占国有建设用地供应总量的43%,住宅用地占总供应量的23.6%,其中普通商品房用地供应量只有17.8%④。地方政府采用行

7、政手段配置严控商品房建设用地指标，导致了房地产土地市场供需失衡和商品房价格快速上升。其次，现行土地制度制约了农民的资产能力。现阶段，承包地和宅基地是农民工最主要的财产，却没有良好的、公平的流转渠道及退出机制，不能为农民工带来更多的增值收益，土地的财产性功能询未完全释放，影响了农民工城镇融入进程。（-）影响产业化升级的土地制度因素现行土地制度下，我国农村土地按人口平均分配，人均耕地仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷⑤，分散的家庭承包生产无法实现土地的集约化经营和农业产业的规模化发展。另一方面，虽已有大量农民转为产业工人，但由于土地产权边界模糊以及农民工