城市社区管理体制的实践与思考

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1、城市社区管理体制的实践与思考——以上海市为例摘要在国内计划经济向市场经济体制转轨的背景下，城市社区作为一个基层自治组织而备受关注。城市社区管理体制的设置恰当与否，直接关乎基层自治的顺利开展，影响我国民主化的进程，更是与居民的政治参与、医疗卫生、社会保障等事事相关。与市场经济体制发展的进程相一致，我国在改革开放以后，很多城市根据当地的具体实际，探索出了不同的城市社区管理模式，尤以上海市的“两级政府，三级管理”体制最为典型。当前,我国城市社区管理体制改革第一阶段的任务已经完成,新型社区及其自治组织基本建立，但从一些社区新型管理体制建构的实践来看，仍存在一些问题。本文试图形成一个系统的关于城

2、市社区管理体制的理论和实践相结合的分析框架，不仅对相关概念进行阐述，而且对当前上海市城市社区管理体制建设状况进行剖析，分析其，通过对国外成熟的社区管理体制的借鉴，再结合当前新公共管理理念和“小政府，大社会”的时代背景，提出了面向21世纪中国城市管理体制的改革目标与对策建议。一、城市社区管理体制相关概念和背景介绍“社区”一词，源于德国社会学家费迪南德*滕尼斯于1887年出版的《社区和社会》一书。滕尼斯认为，社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。而中文“社区”一词是中国社会学者在20世纪30年代自英文意译而来，意在强调这种社会群体生活是建立在一定地理区域之内的。这一术语一直沿用至今。社区

3、是指在一定地域内发生社会互动、具有特定的生活方式和成员归属感的人群所组成的相对独立的社会生活共同体。城市社区属于社区的一种，是指聚居在城市中一定地域范围内，以非农生产为主的人们所组成的社会生活共同体，它是人类进入工业文明社会以后最重要的一种社区类型。城市社区管理是社区内各机构、单位、组织、团体和广大居民共同参与的区域性，全方位的自我组织、自我服务和自我管理。它的内容主要是地域性、社会性、群众性、公益性的事务，涉及许多方面。城市社区管理有广义和狭义之分，广义的城市社区管理就是对整个城市社会系统，包括政治、经济、文化等社会领域的全面管理；而狭义的城市社区管理，则是就城市社区内部社会生活所进

4、行的管理，主要涉及与社区成员生活密切相关的环境卫生、医疗保健、社区服务等诸方面。可以说，狭义的社区管理在内容上是街道管理的一部分。然而，无论是广义、还是狭义的城市社区管理，从本质上讲，都是把实现社区社会效益和心理归属作为最终目标，借助系统、层次的方法对社区诸领域进行社会管理，以确保城市社区持续、稳定地发展。对于城市社区管理体制的定义，也是有广义和狭义之分，广义的城市管理体制范围很广，包括社区的政治管理、财税金融等经济管理以及科教、文化、卫生等管理体制；狭义的城市管理体制则主要是指当前城市发展、建设的主导指挥部门——城市社区行政管理机构体系。笔者认为社区管理体制，是由社区管理机构为了实现

5、一定的社区发展目标和社区工作规划，根据一定历史阶段的国家意志和管理原则制定的系统的管理制度和组织结构，其核心内容是政府和社区组织在社区管理中的职能划分。城市社区管理体制既指政府与基层社区组织的管理制度架构，也指居民参与社区事务、基层社区组织具体实施社区管理、提供社区服务的组织制度与运行机制。这些制度影响着基层社区覆行职能、实现目标的能力。目前，从国际范围来看，城市社区管理体制主要形成了三种模式，分别是以美国为代表的社区自治模式、以新加坡为代表的政府主导模式，以及以日本为代表的混合模式。而我国在20世纪90年代后，各个城市对传统的社区管理“单位制”模式进行改革，各地因地制宜，通过多年的探

6、索并结合对国外模式的经验借鉴，形成了独具特色的三种对应模式，分别是以沈阳为代表的自治模式、以哈尔滨为代表的政府主导模式以及以上海为代表的混合模式。但国内所形成的这三种模式是相对而言的，如沈阳的自治模式并非真正意义上的自治，相对于美国而言，它的居民参与社区建设仍然有限，且政府干预较多较大。基于中国集权化的政治体制，政府从中央到地方进行垂直式的“条条”式管理，为了避免此种中央集权式管理的弊端，正在进行“条条”和“块块”的结合。而社区管理作为基层建设的根本，是“条块”改革的重点。目前，我国的城市管理体制改革虽然各具特色，但其仍然具有共同的特征，即在政府的主导下各社区充分发挥自主性，进行自治建

7、设。因此，从根本上说，我国各地的社区管理体制正在向混合模式改革（即政府主导和社区自治相结合）。且根据我国现有的政治体制和国际盛行的“新公共管理”的自治理念，我国未来的城市社区管理体制应该的走向是混合模式的，而且在政府主导下的社区自治将越来越成熟。所以，本文将以上海的混合模式作为典型进行分析。二、我国城市社区管理体制模式典型城市分析——以上海市为例（一）上海“混合模式”的社区管理机构体系20世纪90年代以来，随着改革开放的不断深入，上海的社会转型