土地财政成因、风险和改革措施探析

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1、土地财政成因、风险和改革措施探析　　【摘要】土地财政的形成有体制、机制的原因，近年来以土地出让金收入为主的土地财政快速增长，隐藏了很大的风险，亟须通过改革摆脱地方政府对土地财政的过度依赖，通过综合配套改革使地方政府获得持续的税收进行公共财政运作。【关键词】土地财政成因风险改革“土地财政”是对当前地方政府在面临财政困境时利用土地获取财政收入行为的一种通俗说法，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。近年来，随着经济的迅速发展，我国的

2、土地价格快速上涨，由此给地方政府带来的财政收入也水涨船高。2008年土地出让金收入近10375亿元，2009年为13964.76亿元；2010年为29109.94亿元，2011年高达33173亿元，2012年达到28517亿元，2013年全国国有土地使用权出让收入高达41250亿元，这创出了土地市场有史以来的新高。而且自2008年至2013年，6年间全国国有土地使用权出让收入已经高达15.6万亿元。在国家日益严厉的房地产调控政策的影响下，全国土地出让收入仍居高不下，与土地有关的收入已名副其实地成为地

3、方政府的“第二财政”。9一、土地财政的成因分析（一）分税制改革不彻底是主要因素1.1994年分税制改革以后，中央上收了大量财权，但在财权向上集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴等等。在这种财权向中央集中，事权向地方政府下放的非对称财政体制下，多数地方政府缺少足够的持续的地方主体税

4、种，迫使地方政府寻找新的财源。92.现行税制为地方政府以土地出让相关收入作为补充财政收入的重要来源提供了机会。我国现行税制是以流转税和所得税为主体的。流转税包括增值税、消费税、营业税、关税；所得税包括企业所得税、个人所得税；其他包括资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税、车辆购置税、车船用税、印花税、城市维护建设税、烟叶税。共17种。其中，流转税和所得税6种税收占税收总收入的比重超过90%。中央与地方的税收划分比例如下：属于中央固定收入的有：关税；海关代征消费税和增值税；消费税

5、；企业所得税中铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的部分；营业税中铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分、城市维护建设税中铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分；车辆购置税；个人所得税中对储蓄存款利息征收的部分。属于地方固定收入的有：营业税；城镇土地使用税；城市维护建设税；房产税；车船使用税；印花税；烟叶税；耕地占用税；契税；土地增值税。属于中央和地方共享的有：增值税中央占

6、75%、地方占25%；企业所得税中央占60%，地方占40%；个人所得税中央占60%、地方占40%；资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央，其余部分归地方；印花税：证券交易印花税收入的94%归中央，其余6%和其他印花税收入归地方。由此可以看出，在目前我国以流转税和所得税为双主体的税制安排下，税源大而集中的流转税和所得税一般划为中央税或者中央占大部分。税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税。地方政府在税收收入划分上处于弱势地位。9地方政府重视土地在财政收入中作用，不仅土地出让收益巨大，还直接或间

7、接促进了其他地方税收的增加，概括如下：土地出让以后，房地产在建设和销售或转让过程中要缴纳营业税，税率分别为营业额的3%和5%，同时也就涉及缴纳城市维护建设税。对占用耕地建房或者从事其他非农建设的还要一次性征收耕地占用税，每平方米为5～50元；商品房开发商还要缴纳土地增值税，最低税率为增值额的30%，增值额越高税率越重，最高可达60%。同时还要缴纳企业所得税，一般为25%。房产买卖合同要缴纳印花税；买方则要缴纳契税，税率一般为购房总额的4%，目前，这一税收已经与房屋销售环节的营业税相当；营业性房产在持

8、有过程中每年要缴纳房产税，税率为房产原值扣除一定比例后的1.2%，或者出租租金收入的12%；占用的土地则还要缴纳城镇土地使用税，各地税负不一，每年每平米0.6～30元，经济越发达的地区也就越高。从以上分析可以看出，土地的开发涉及了绝大部分的地方税种，因此，土地开发涉及的税收链条之长，足以引起地方政府的高度重视。（二）以GDP及财政收入为核心的政绩考核体制有关1.在财政分权、政治集中的体制下，地方政府官员具有通过做大GDP和增加财政收入来显示政绩，以此获得晋升的激励，这