美国纳税人诉讼制度和其启示

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1、美国纳税人诉讼制度和其启示　　【摘要】美国是当今世界上纳税人诉讼制度最发达的国家，其纳税人诉讼就是赋予纳税人诉权以起诉地方政府违法支出的一种公益诉讼制度，在地方政府财政行为法治化的进程中起到了不可忽视的作用。研究这样一种独特的公益诉讼制度，对构建我国纳税人诉讼制度有重要启发价值。【关键词】美国州法院纳税人诉讼当前我国财政行为法治化程度较低，财政资金的浪费和滥用已达到让人触目惊心的程度。有文章报道我国“三公”①支出每年耗费公共资金约9000亿元，占到了全国财政收入的30%。传统自上而下的权力制约方式已面临巨大危机。而作为普通公民的纳税人财政意识和法律

2、意识不断提升。据媒体报道2006年湖南省常宁市农民蒋时林状告市财政局违法购车案，要求法院判令将轿车收归国库，此案被誉为我国“纳税人诉讼第一案”。②在这种背景下，学界主张我国建立纳税人公益诉讼制度。美国是当今世界上纳税人诉讼制度最发达的国家，通过对其研究，还原纳税人诉讼在美国的真实面貌，可以为构建我国纳税人诉讼制度提供有益的参考。美国纳税人诉讼的主要内容11纳税人诉讼简单的说就是一种为监督和纠正政府违法的财政行为，而允许纳税人向法院起诉的公益诉讼制度。有记载的最早的纳税人诉讼案件发生在英国③，但是自从1847年美国纽约市受理了第一例纳税人诉讼案（Ad

3、riancev.CityofNewYork）④以来，这一制度便迅速在美国各州发展起来，美国成为当今纳税人诉讼最为发达的国家。纳税人诉讼成为美国预防和治理政府腐败的一个重要手段，对财政秩序的规范化意义重大。纳税人诉讼在美国主要是盛行在州一级，相对来说联邦法院很少受理此类案件。美国50个州都有大量的判例存在，法官认为，“尽管纳税人的利益‘鸡毛蒜皮’，但绝不能仅因这一点就否定他请求司法审查政府行为的权利，纳税人既是纳税人又是法治社会的一名成员，他们很关心政府花钱的行为是否合法，以确保行政行为不逃脱司法审查”⑤。美国最早的纳税人诉讼是1847年纽约市纳税人

4、Adriancev.Cityof11NewYork一案。原告是纽约市市民Adriance，他证明自己在纽约市有房产，是合法的纽约市纳税人，他控告的是当地城市管理机构，认为其有滥用资金的嫌疑，法庭确认了Adriance纳税人诉讼资格并胜诉。⑥虽然本案最终被联邦最高院推翻了，但是纳税人诉讼案件却雨后春笋般在其他州发展起来。⑦特别是在美国内战之后，地方政府在经济管理中扮演了越来越重要的角色，此类案件也随之多起来，主要集中在公共债务、公共合同和许可等领域。1872年，Tweed官员贪腐丑闻曝光后，各州陆续通过立法的形式来授权地方一级的纳税人诉讼资格。当今所

5、有美国的州都允许市一级的纳税人诉讼资格。一些州也开始在没有先例的指导下，承认市纳税人的诉讼资格。这些审理案件的法官开始积极类推适用股东派生诉讼（stockholderderivativesuits）来论证纳税人的诉讼资格，即政府好比是公司，纳税人好比是公司的股东，纳税人可以和股东一样为了全体纳税人的利益去起诉政府。到了19世纪末，纳税人可以像起诉市政府一样起诉州政府了。尽管州法院赋予州纳税人诉讼资格的进展较为缓慢，因为一方面州法院认为纳税人缴纳给州的税款要比市的少，所以相应的利益也要小些；另一方面考虑到州政府行为审查的急迫性也没有市政府那么强烈。不

6、过发展至今除了新墨西哥州和纽约州外，美国州法院都已经通过立法或者判例确立了州纳税人诉讼制度。由于美国纳税人诉讼制度盛行于各州，联邦法院并没有指导性的原则规范，造成各州之间诉讼模式上巨大的差异，但是在以下几个方面有共通性。11原告资格。具备纳税人身份。原告必须具备纳税人这一身份才有资格向法院提起诉讼。像加州《民事诉讼法》526a条⑧要求原告需提供诉前一年内已缴纳的税款单来证明其纳税人的身份，而且有判例显示对于税种有特定的要求，只有“财产税”⑨的缴纳者才有资格起诉。满足“事实上的损害”要件。原告要证明政府非法的财政开支行为会导致其缴纳税款的损失或者将来

7、税负的增加，从而有“事实上的损害”存在，当然这种损害可以是金钱上的或者其他方面的。如北达科他州认为：“纳税人诉讼这种诉权的存在必须同时具备：一，政府有一个错误（越权或者无权）的行为；二，这个错误的行为导致纳税人的损害。纳税人诉讼的提起不能仅仅因为纳税人可以监督或者控制政府官员的行为，即使这个行为越权或者无权；纳税人还必须进一步证明政府行为可能导致对所有纳税人的损害，这是提供衡平救济的合理基础。”⑩关于社团的诉权。美国社团组织相当发达，极大推动了纳税人诉讼的发展。纳税人诉讼很多是由社团或者以社团为共同原告提起的。但有判例表明，社团的诉讼资格是受到限制

8、的，如必须在章程确定的职责范围内提起诉讼。密苏里州MissouriGrowthAss’nv.MetropolitanSt.