试论危机转化为公共危机的关键及其预防对策.doc

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1、试论危机转化为公共危机的关键及其预防对策　　摘要：危机是一种事实状态，是指某种对人类社会构成威胁的状态。公共危机则是指危机转而传导至公众本身，由公众、决策者、社会等机体互相作用而产生的负面效应，并最终可能引发将社会控制与治理置于危险之中或导致崩溃的状态。危机并不天然地就是公共危机，危机是否转化为公共危机的关键在5-~N-部门的公共决策本身，一旦政府的公共决策有重大失误，公共决策失去公信力或形成政府公共决策公信力危机，已经出现的危机就可能转化为公共危机。而要避免危机转化为公共危机，关键在于提高政府在危机状态

2、时公共决策的公信力，其所依赖的是决策者思维方式的转变和决策能力的提高。要提高政府在危机状态下公共决策的公信力，需要全面提升政府应对公共危机的能力，包括领导能力、动员能力、组织能力、平衡能力和政策能力。　　关键词：危机；公共危机；危机转化；公共决策；公信力；公信力危机　　中图分类号：D63；D632.5　　文献标识码：A　　文章编：1007―5194(2010)02―0053―05　　　　一、问题的提出：对一个案例的反思　　　　2008年初中国南方发生大范围低温、雨雪、冰冻等严重自然灾害。截至2008年2月

3、24日，因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人；农作物受灾面积1.78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直接经济损失1516.5亿元人民币。暴风雪造成大量铁路、公路、民航交通中断。此次雪灾正逢春运期间，大量旅客滞留站场港埠。另外，电力受损，煤炭运输受阻，致使不少地区用电中断，电信、通讯、供水、取暖均受到不同程度影响，某些重灾区甚至面临断粮危险。而融雪流入海中，对海洋生态亦造成浩劫，台湾海峡即发生了大量鱼群暴毙的事件。　　事实上，灾难造成

4、的影响远不止于此’。此次灾难，政府进行了强有力的应对，但对于灾害发生之时，一些地方政府的安排失当与政策失当亦为公众所关注。　　在雪灾初期，湖南省正在召开省人民代表大会与政治协商会议，该省大部分主要地方官员都集中在省会长沙参加会议。等到两会结束时，进出长沙的交通几乎都被雪灾阻断，导致部分地方官员被困在长沙，无法回到任职地区指挥抗灾。而湖南正是在此次雪灾中受灾害影响最严重的省份。　　就政策而言，国务院曾在1950年代作出规定，淮河以南的地区因为气候比北方温暖，民居内不必安装暖气，但这次雪灾的受灾地区正是淮河、

5、长江以南的地区，灾情严重。据国外媒体报道，中国有关气象界权威人士亦承认，未对可能出现的灾害有足够的估计。据报道，宝鸡市供电局于1970年代，自主研发并实施了”带负荷融化线路覆冰技术”，可以在不断电的情况下利用可调节的输电线路发热溶化输电线路上的冰雪，该技术在这次雪灾中保护当地输电线路免受伤害。有网友指出，如果及早推广这一技术，可以避免南方大面积断电和电力部门员工人工除冰过程中的人员伤亡。　　这次灾害极大程度地促使决策者、公众分析灾难原因，并将公共危机的应对提到一个更高的层面。社会的进步总是以人类付出巨大的

6、代价为起点，这些巨大的代价或天灾，或人祸，但并非说，过往的代价都可以称之为公共危机。因此，必须对公共危机的内涵和外延进行界定，在此基础上才能进行危机应对能力之评估与提升。　　之所以称之为危机，在于危害的突发性，以及在某种程度上的不可预见性。学术界和管理者层面，基本上都将2001年美国发生的9・11事件作为定义公共危机的分水岭，也是在这个时候，公共危机这个概念才逐渐引起人们的普遍关注。在我国，只有到了SARS的全面爆发并引发公众恐慌之后，政府以及学术界、社会公众才真正将公共危机提上议事日程。这也从另一个侧面

7、说明，生活在盛世的人们事实上对于危机的防范意识很薄弱，这或许是天性使然。并非所有的灾难都会成为公共危机，这在某种程度上或许可以表明，对于灾难所形成的公共危机具有难以预测的偶发性；或者悲观而言，人类应对危机的能力有限。但也因此，未雨绸缪，对人类可能遭遇的各种危机进行预测并主动应对，提升公共危机应对能力，就有着极其重要的意义。　　　　二、公共决策：危机是否转化为公共危机的关键　　　　　并非所有危机都是公共危机，有必要对危机与公共危机进行界定。笔者研究发现，很大一部分文献均将“危机”与“公共危机”混为一谈，并未

8、进行区分。危机这一词语源于古希腊语中的Krinein，是个医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的状态。从危机管理的学科视野来看，许多西方学者从不同的角度出发作出了不同的概念阐释。福斯特(Foster)认为，危机是指急需快速做出决策，并且严重缺乏必要的训练有素的员工、物质资源和时间来完成(决策)；罗森塔尔(Rosenthal)和皮内泊格(Pi-jnenburg)认为，危机是指具有严重威胁、不确定性和有危机感的情境；巴顿(Bar