以高铁枢纽引导的城市新区实施规划策略研究20140302

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1、以高铁枢纽为引导的城市新区实施性规划策略探析哈思杰文章摘要：本文对高铁枢纽引导的城市新区存在的一般特征以及目前普遍存在的主要问题进行了分析，并从土地规划管理、规划编制、相关政策等多方面、多层次的对其实施性规划对策进行了适当的探索研究，并提出了相关的规划建议。关键词：高铁枢纽、新区、实施、规划策略近年来随着我国高铁的快速发展建设，大量城市也开启了高铁枢纽站点为引导的城市新区建设热潮。由于高铁站点大多远离市中心位于城市的近郊，其周边区域现状用地多为村庄、农田、林地等，从土地征收至土地出让开发有个相对漫长的时间过程，同时对于城市规划管理来说也是一个较为完整的服务体系过程。本文针对该类

2、城市新区的普遍特征以及普遍存在的主要问题，从土地规划管理、规划编制、相关政策等多方面、多层次的对相应的实施性规划对策进行了适当的探索研究，希望能对其他相类似地区提供有意义的借鉴帮助。1.建设用地现状特征1.1多为城中村用地，土地权属情况较为复杂一方面由于高铁站点大多选址于远离现状的城市中心区，其周边区域现状用地多为村庄、农田、林地等，土地权属方面也大多为村庄的集体用地，同时还包括部分小型工业企业等国有用地；另一方面由于街道、村级土地信息资料管控不严，不全或是其他历史原因，土地权属方面也会经常出现纠纷。1.2实施建设较为迫切的同时建设周期较长由于高铁枢纽引导的城市新区往往定位于所

3、属城市的新的城市中心，因此地方政府往往对于该地区的开发建设期待较高。同时，从政府收储拿地到规划编制审批完成提供出让地块的规划条件、直至三通一平工程完成具备供地条件之间又存在一个相对较长的时间过程，其中各个环节因诸多不确定的因素也容易复杂多变，往往导致新区开发的时间周期进一步延长。1.3市政基础设施建设水平普遍较低，前期投入资本较大由于大多高铁站点选址位于城市郊区，其周边区域现状基础设施建设水平普遍较为滞后，因此在满足供地条件之前需完成包括道路、场平、管线等在内的基础设施建设，同时在收储土地前期阶段涉另及还建、拆迁以及城中村改造等各方面的补偿，因此前期阶段总的投资需求成本较大。2

4、.普遍存在的主要问题2.1被征主体社会多元，缺乏有效沟通平台在新区建设过程中首要环节就是政府拿地，按照2007年国土资源部、财政部以及中国人民银行共同发布实施的《土地储备管理办法》（以下简称《办法》），土地储备工作的具体实施，由市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位—土地储备机构承担。在土地征收过程中，被征主体既有城中村、区街道办、企业单位以及其他国有用地，储备机构作为市一级的事业单位，一方面目前大多数均无权采取强制性的收储方式，另一方面又无法像企业市场行为方式灵活掌握谈判条件自主决策，因此往往在实施过程中

5、更易成为政府与各方利益主体博弈的中间人，导致各方谈判过程冗繁，项目周期延长，加剧了资金以及其他方面的压力。2.2补偿标准缺乏足够的法律规范与社会监督，矛盾日益突出目前土地收储过程中的核心矛盾是补偿标准问题，其中既有国有土地的收储也有村集体用地的征储。尽管《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《城市房地产管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《补偿条例》）等法律法规均对上述两种用地作出了相关规定，但多为原则性、指导性的规范说明，各个地方城市多以自行制定的管理办法为准。在实际征收土地过程中，由于被征主体不同、征收时间不同（或因高铁设施建设时间紧迫）

6、，补偿机制也不尽相同（如城中村的补偿标准同一般旧城国有土地征地补偿标准），补偿标准往往成为难以有效控制的谈判筹码，导致征收单位与各方主体矛盾日益突出，征地拆迁周期也随之延长。2.3资金成本较大，收益率难以保障由于新区建设征地范围较广，土地储备机构需要通过花费巨额成本用于前期的土地收储以及补偿。按照《土地储备资金财务管理暂行办法》，目前土地储备机构的资金来源大致可以归纳为以下主要三个方面：一是政府财政拨款；二是银行及其它金融机构贷款；三是土地出让收益资金以及相关的利息收入。在目前各个地方城市均在大力投入城市基础设施建设的背景下，土地收储所需资金多主要依赖于银行以及其他金融机构的贷

7、款，使得土地收购储备机制运行过程中存在着一定收益风险。另外，土地储备机构资金的运行也存在一定问题，一般须有土地储备机构先将土地出让所得出让金上缴财政，再由财政核算后返还给土地储备机构，其中行政审批过程无形中又增加了资金财务成本，降低整体收益。2.4不确定因素较多，规划难以落地从各个地方政府对于高铁枢纽地区的期望定位来看，其规划编制大多经历了多轮国际招标以及专家评审阶段，其规划成果体现了高标准、高定位、高质量。从城市规划角度来看，政府储备机构统一收储供地对于规划的实施也具有积极作用。但是由于新