欧洲共同避难制度的发展与反思

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1、欧洲一体化研究欧洲共同避难制度的发展与反思———以“都柏林规则”为中心的考察杨国栋内容提要:自«申根协定»生效以来ꎬ欧盟成员国逐渐建立起以“都柏林规则”为核心的共同避难制度ꎮ然而ꎬ这一制度本身所存在的缺陷ꎬ如忽视人权保护、责任分配失衡和效率低下等问题ꎬ使得其在应对大规模突发难民危机时显得相当脆弱ꎬ并最终在２０１４年以来的欧洲难民危机中几乎被冲垮ꎬ甚至连申根区也有倒塌的危险ꎮ欧盟委员会提出的取代“都柏林规则”的新的避难制度方案虽然对原有规则进行修正并对其中的制度性问题做出了回应ꎬ但其出台的时空环境却对新方案的通过

2、和落实形成了严峻挑战ꎮ本文拟从欧洲共同避难制度建构的历史发展入手ꎬ围绕该规则核心的“难民申请负责国之确定标准”和“安全国家”假定的原则及其例外ꎬ透过集体行动理论的视角来解析以“都柏林规则”为核心的欧洲共同避难制度对此次难民危机应对乏力的原因ꎬ并对其进行了初步反思ꎮ关键词:“都柏林规则”共同避难责任分配集体行动“安全国家”２０１４年以来ꎬ数百万来自叙利亚、阿富汗、索马里等动荡地区的居民通过地中海和小亚细亚进入欧洲寻求避难ꎮ２０１５年之后ꎬ避难寻求者的人数迅速增加并在年中一度达到高峰ꎬ给欧盟和各成员国的避难制度带来

3、了巨大的挑战和压力ꎮ刚刚在２０１５年７月就希腊债务危机达成协议从而获得喘息之机的欧盟及各国领导人又面临着难民危机的考验ꎮ２０１５年８月ꎬ德国总理默克尔宣布暂停执行«都柏林条例»中的避难申请者“送回程序”(ＴｒａｎｓｆｅｒＰｒｏｃｅｄｕｒｅ)ꎬ开放接受从其他欧盟成员国入境的申请５２欧洲研究２０１６年第１期者ꎬ并且不会对接收的避难申请者人数设置上限ꎮ①在经过一系列讨价还价之后ꎬ欧盟理事会以多数表决方式通过了各国接收人数分配方案ꎬ其中罗马尼亚、捷克、斯洛伐克和匈牙利投下反对票ꎬ芬兰弃权ꎮ②欧盟成员国未能以全体一致方式

4、在人数分配方案上达成共识凸显了东欧、西欧围绕这一敏感问题所产生的巨大分歧ꎮ欧盟经过二三十年的努力所构建的、以责任分担为核心的共同避难体系在难民危机的冲击下几乎面临崩溃的局面ꎬ“都柏林规则”(以«都柏林公约»以及其后的两个«都柏林条例»为代表)实际上已遭到了弃置ꎮ２０１５年１１月巴黎发生的举世震惊的恐怖袭击也被人们与难民危机联系在一起ꎬ欧洲各国右翼及极右势力借机对难民问题发难ꎮ巴黎恐怖袭击发生后ꎬ甫在选举中获胜的波兰右翼的法律与公正党宣布拒绝接受前述难民分配方案ꎮ③法国极右翼政党国民阵线也在大区选举中第一轮拿下创

5、纪录的３０％的选票ꎮ各国右翼乃至极右翼势力的抬头意味着在“都柏林规则”受到难民危机的冲击而几乎土崩瓦解之际ꎬ欧盟各成员国就新的共同避难制度达成一致似乎只会难上加难ꎬ遥遥无期ꎮ本文拟从欧洲共同避难体系历史演进的考察入手ꎬ通过把握共同避难体系所要力图回应和解决的核心问题来观察和反思欧盟在建立共同避难体系方面所取得的进步和这一构建过程中所产生的问题或长期以来未能得到解决的制度缺陷ꎬ从而尝试对欧盟构建共同避难体系所遭遇的挫折进行解释ꎬ并对未来共同避难体系的重建进行初步的思考ꎮ一“都柏林规则”的演进与问题剖析欧洲共同避难

6、体系的开创源自欧盟共同市场的构建ꎬ此前避难政策制定的权力属于各成员国ꎮ伴随着共同市场的建立和内部边界控制的取消ꎬ在避难问题上欧盟各国所面临的首要问题便是避难申请者在共同市场内部自由挑选申请国(ＡｓｙｌｕｍＳｈｏｐ￣ｐｉｎｇ)以及在多个成员国重复申请的问题ꎮ对这一问题的解决对策是双轨并行ꎬ一方面通过建立一套机制来确定有且只有一个成员国对某一避难申请负责审查ꎬ另一方面①“ＧｅｒｍａｎｙＤｒｏｐｓＥＵＲｕｌｅｓｔｏＡｌｌｏｗｉｎＳｙｒｉａｎＲｅｆｕｇｅｅｓ”ꎬＴｈｅＴｅｌｅｇｒａｐｈꎬｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｔｅｌｅｇ

7、ｒａｐｈ.ｃｏ.ｕｋ/ｎｅｗｓ/ｗｏｒｌｄｎｅｗｓ/ｅｕｒｏｐｅ/ｇｅｒｍａｎｙ/１１８２１８２２/Ｇｅｒｍａｎｙ－ｄｒｏｐｓ－ＥＵ－ｒｕｌｅｓ－ｔｏ－ａｌｌｏｗ－ｉｎ－Ｓｙｒｉａｎ－ｒｅｆｕｇｅｅｓ.ｈｔｍｌꎬｌａｓｔａｃｃｅｓｓｅｄｏｎ１５Ｄｅｃｅｍｂｅｒ２０１５.②“欧盟通过难民分配协议东部反对声依旧“ꎬ财新网ꎬｈｔｔｐ://ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ.ｃａｉｘｉｎ.ｃｏｍ/２０１５－０９－２３/１００８５５４４５.ｈｔｍｌꎬ２０１５年１２月１５日访问ꎮ③“巴黎恐袭后波兰选举拒绝实施欧盟难民分配计划”ꎬ中

8、国新闻网ꎬｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｃｈｉｎａｎｅｗｓ.ｃｏｍ/ｇｊ/２０１５/１１－１４/７６２３６６９.ｓｈｔｍｌꎬ２０１５年１２月１５日访问ꎮ欧洲共同避难制度的发展与反思５３则是实现申请审查程序、难民身份与待遇等方面的协调化ꎮ①«申根协定»第七章首先对确定所谓“负责国”的机制作出规定ꎮ②与«申根协定»一脉相承的是«都柏林公约»也将“有且只有一个国家对一项避难申请负责”作为核心原则ꎮ③