乡镇财政的过去、现状及未来

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1、乡镇财政的过去、现状及未来――赵少钦“农业税减免后乡镇财政状况调研报告”的读后思考王绍光赵少钦的研究所依据的样本不大，是一种典型调查。毛泽东对这种方法曾有过精辟的见解，他说，“如果有问题，就要从个别中看出普遍性。不要把所有的麻雀统统捉来解剖，然后才证明‘麻雀虽小，肝胆俱全’。从来的科学家都不是这么干的”。毛泽东，“农业合作化的一场辩论和当前的阶级斗争”（1955年），见《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年第1版，第206页。基于“解剖麻雀”的调查方式，赵少钦这篇报告对中西部农村的财政状况有一些精到的观察，并启发我们对农业税减免后的乡

2、镇财政前景作进一步的思考。赵少钦的以下四点观察值得强调。第一，严格意义上的乡镇财政本来就不存在。近代以前，中国从来没有建立过乡一级财政；民国时期虽然颁布了《乡镇自治施行法》，但乡级财政依旧付诸阙如。新中国成立之初，曾在五十年代前半期筹建乡级财政，不过，那时乡级政府根本没有多少自筹收入，构不成一级完备的财政。其后，在1958－1983年的25年间，政社合一的公社倒有点像一级财政，因为它可以在相当程度上用提取本地“剩余”的方式来为本地居民提供公共物品。取消人民公社后，由于乡镇政府不再能直接提取“经济剩余”来形成财政收入，重建后的乡镇财政一直地

3、位尴尬，因为它缺乏牢固的税制基础。陈永正、陈家泽，“论中国乡级财政”，《中国农村观察》，2004年第5期。《预算法》第二条似乎间接承认了这一点。一方面，它规定“国家实行一级政府一级预算”，要求建立乡镇预算；另一方面，它又网开一面，允许“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”。既然法律没有明确规定乡镇财政特有的税收来源和支出责任，各地便出现“八仙过海、各显神通”的局面。本报告调查的四个乡镇充分体现了这一点。那么，为什么不在法律上明确规定乡镇财政的税收来源和支出责任呢？这就涉及到超大型发展中国家所

4、面临的特殊麻烦。由于面积大、人口多，中国的政府架构有五级之多，比世界上任何其它国家都复杂。要为每一级政府都确定稳定的税基，实在是难上加难。更何况各地经济发展水平千差万别，不管把哪些税种规定为乡镇财政的税源，恐怕都不合适。税种少了，落后地区的乡镇税基太薄，入不敷出；税种多了，发达地区的乡镇税基太厚，可能抽空其它级别财政的收入。也许可以这么说，乡镇财政在制度上之所以一直健全不起来是因为它在目前的格局下根本不可能健全。第二，遭人诟病的农民负担问题只是现象，问题的症结在于中西部地区的乡镇财政收不抵支。这与第一点观察是密切相关的。由于没有（也无法）

5、设定能够支撑中西部乡镇财政的主要税源，转移支付规模又太小，税外收费便成为这些地方乡镇财政的主要特征。在农民负担问题上，媒体往往把矛头对准乡镇政府和乡镇干部，抨击他们“养了不少不该养的人，做了不少不该做的事，收了不少不该收的钱”。这种看法把复杂的结构性问题简化为干部作风问题，既不符合实际情况，也对广大一线干部不公平。关于基层干部的看法可参见内蒙古赤峰市敖汉旗玛尼罕乡党委书记张红民的文章，“免征农业税后乡镇体制的定位”，http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7B264EDC0B-

6、C61F-41FB-B2BF-09C3C1819648%7D。从逻辑上说，如果基层干部是加重农民负担的“罪魁祸首”，那么“三乱”（乱集资、乱收费和乱摊派）现象的分布在空间上应该是随机的，不会呈现地域特征。然而，现实中的农民负担带有明显的地域特征：中部最重、西部次之，东部最轻。史清华，“农户家庭税费负担及其程度演变趋势”，《开发研究》，2004年第4期。在一定意义上，可以说中部的“三乱”是被逼出来的。因为这些地方既没有东部经济那么发达（因而工商税充裕），也不像西部能得到较多中央转移支付，乡镇财政的制度内收入难以应付上级交办的各项事务，不“另

7、辟蹊径”向农民收费，便难以为继。除了空间上的证据外，这个判断也有时间上的证据。1993年以后几年农民负担急遽上升，为什么呢？对农民负担进行分解就会发现箇中秘密：在这些年里，一般税费并没有什么太大的变化，增长最快的是与教育有关的支出，中部省份尤其如此。陶然、刘明兴、章奇，“农民负担、财政体制与农村税费改革”，《视角》，第4卷，第2期（2004年4月30日），http://www.oycf.org/Perspectives/Chinese/Chinese_14_04302004/Perspectives_April2004.pdf。这绝不是偶

8、然的，而是因为此时中央政府正在把普及九年义务教育作为一项政治任务往下压。义务教育是一种受益范围超越单个地方行政区域的公共产品，支出责任理应由各级财政共同负担。但1994年财政体制实行分税制改革