ppp项目实施中的问题和财政政策建议

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1、PPP项目实施中的问题和财政政策建议鲍睿宁安徽财经大学在公共服务领域大力推广PPP模式，是我W顺应经济发展新常态、打造经济新增长点的重要抓手，也是改革公共服务供给机制、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度创新。2013年以来，我国将人力推广PPP模式上升为国家战略，推动YPPP项目呈现出“井喷式”增长态势，也对政府管理尤其是财政管理提出了新的课题和挑战。特别是PPP项目管理上还存在一些问题亟需解决。PPP项目实施中存在的主要问题（一）识别论证把关不够严格。加强PPP项目识别论证是加强PPP项目管理的第一道关门，不仅直接决定着PPP项目是否能够立项，也决定着财政屮长期应承担的支出责任。目前

2、，一些地方仍然存在假借PPP搞变相融资，突破PPP实施范围，规避或淡化PPP项目识别论证要求的现象。在识别论证时，由于受到技术手段等因素的制约，行业主管部门提交审核的项目建议书、可行性研究报告或项目实施方案编制不够科学严谨，财政部门在开展物有所值评价和财政承受能力论证时也难以科学合理预测和具体测算，定性评价论证的多，主观笼统判断的多，以至于一些PPP项目评价论证流于形式。这给项目后期实施埋下很大隐患，导致项目在落地运营后不得不额外增加财政支出，进而增加财政中长期支出的压力，不利于项0中长期财政规划管理。（二）激励相容机制没有有效建立。在PPP全生命周期中，项目运营风险高，政府和社会资本两者利益

3、诉求差异大，建立利益共享、风险分担的激励相容机制，就成为PPP项目持续运营的核心和关键所在。由于我国PPP推广吋间较短，还没有制定分行业的PPP项目中长期投资收益率确定标准，也没有对各类风险尤其是中长期宏观政策风险分担作出具体明确的规定，导致地方在实施PPP项目时很难把握。一些地方为了减轻财政负扪，尽量压低投资收益率，弱化了社会资本特别是民营资本参与的热情，不同程度地影响到丫PPP项A的落地进程和运营效率。相反，有的地方为了提升政绩引进社会资本，违背激励相容原则规定，通过费用补助、以奖代补等方式给予固定回报，承担不该承担的技术和经营风险，并私下承诺在一定期限后回购其在项目公司的股份，造成PPP

4、项目实施变异，也増加了地方政府新的债务风险。（三）运营绩效评价难以真正开展。PPP绩效评价的结果直接反映PPP项目的运营效益，也直接关系到社会资本、政府部门、项目使用者等利益相关荠的切身利益。但是，PPP绩效评价体系还不完善，对PPP项目的绩效评价H标、评价标准和指标体系等认定还处在理论和实践的探索之中，评价方法主要停留在传统的方式上，较为单一。PPP绩效评价机构尤其是第三方机构刚刚兴起，复合型专业人才队伍不足，评价的科学性、权威性不够。PPP项目财务核算不够全面、真实、完整，政府在转让项目公司土地、存量等资产资源吋作价往往偏低，项0公司资产收益和成本核算不够健全，公司N部控制机制没有有效建立

5、等等，也将直接影响到PPP项目绩效评价的结果，难以科学反映PPP项目真实运营效益。（四）地方政府支出责任和财力不够匹配。PPP项目是公共产品，政府付费和可行性财力补助两类项目占比很高。目前对PPP项目这一新生事权和支出责任如何在各级政府间进行合理划分仍较为模糊，中央财政对地方实施PPP项0的转移支付较少，财力好的地方PPP项目落地较快，财力弱的地方PPP项目落地较慢，致使PPP发展呈现出不均衡性。从横向来看，中西部地区对PPP项目需求多，入库项目集中度高，但是落地率却低于东部地区。从纵向看，省会城市最多，其他市级递减，县乡一级项目最少。（五）法律保障和配套改革有待加强。大力推广PPP模式是一项

6、综合性改革，关键需要法律保障，需要各部门协同，需要相关配套政策支持。由于缺乏专门立法,现有PPP管理各项制度层级较低，法律冲突较多，社会资本对PPP政策制度的长期稳定性心存顾虑。同时，行政管理体制改革滞后，社会公益事业多年来形成的“各自为政、各管一块”的格局没有彻底打破，各部门管理协调性较差。此外，PPP项目所涉及到的土地、税收、价格、融资等相关政策不尽完善，也弱化了PPP项目管理的能力，影响了社会资本合作的积极性。加强和规范PPP项目管理的财政政策建议针对当前PPP项目实施中存在的一些问题，需耍坚持问题导向，充分发挥财政职能作用，重规范，强管理，防风险，推动PPP项目持续健康发展。（一）强化

7、财政中长期承受能力管理。我国PPP项目特别是政府付费和财力补助项R资金来源于财政各个年度预算安排，加强PPP项A财政屮长期承受能力论证、防范政府性债务风险成为财政管理的首耍任务。财政部门要根据三年来PPP项目的推广情况，对已经出台的PPP操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引等规章制度进行评估完善，全面强化PPP正面清单管理。行业主管部门要严格执行项目识别论证管理制度，认真开展项目甄别，