基于产权与风险视角的ppp税收政策研究

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1、基于产权与风险视角的PPP税收政策研究夏利华小付泰州学院经济与管理学院产权结构和风险分配都是税收政策的棊础。PPP税收的实践分为两种逻辑：以产权结构为基础制定税收政策和以风险分配为基础制定税收政策。在一般的组织结构和契约结构中，产权结构和风险分配往往是一致的，但是PPP项目的产权结构和风险分配却常常出现分离，导致两种税收逻辑的冲突。在风险和产权背离的条件下，应当坚持实质重于形式的税收原则，PPP税收政策应当立足于风险分配所决定的经济实质和交易性质。关键词：风险分配;产权结构;PPP税收政策;十八届三中全会

2、关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要允许社会资木通过特许经营等方式参与基础设施的投资和运营。在国家治理转型的大背景下，政府与社会资本合作(PublicPrivatePartnership,卜文简称PPP)逐渐成为公共产品市场供给侧改革的主阵地。PPP的本土发展给我国的公共治理体制带来了各种挑战，包括公私利益的冲突、政府性债务的膨胀、治理变革中公共预算制度的滞后、行政传统的破坏与失序等。与此同时，PPP产权结构和风险分配之间的冲突和差异给PPP税收政策的制定和政策执行也带来了巨大的挑战。一、PPP税收

3、的文献综述在政府与社会资本的合作中，项目建设初期的资产购罝、项目建成后的服务收费、资产转移时的资木所得都会涉及到税收。在PPP的实践中，各国普遍制定了税收优惠政策。印度尼西亚政府延长了基础设施投资项0的税损结转时限、降低丫国外投资者的税收代扣比例。马來西亚政府给予棊础设施项A印花税免除等税收优惠。韩国制定了《特别税收管理法》，根据PPP项目选址和项目所在地区对公井设施建设和运营中的劳务性支出实行有差异的税收优惠政策，对项目必须的产权获得免除相应的购置税。不同于其他国家的税收优惠倾向，澳大利亚政府通过提高国

4、外投资者的税收代扣比例、通过所有权连续性检测(ownershipcontinuitytest)和商业一致性检测(samebusinesstest)等措施打击PPP投资者的避税行为。PPP项目在早期常常发生亏损，项目公司可以申请相应的税收减免政策。澳大利亚政府规定，对于不符合所有权连续性检测的PPP项目不能享受相应的税收减免政策。PPP的迅速发展引起了学者们对PPP税收问题的思考。欧洲服务战略社PPP数据库的数据显示，从2003年到2009年，承建商的平均利润在1.5%左右。但是运营商在出售项目资产时，平均

5、利润却高达50.6%。其中，健康领域的利润高达66.7%,司法领域的利润高达54.9%，交通领域的利润高达47.1%，而教育领域的利润达到34.1%。PFI的交易结构说明，运营商在合同的后半部分能获得更多的利润。PPP项0得到了政府的财政支持，但是，利润却被私有化了。学者们聚焦的问题如下:现行税收体制能否充分激发PPP的制度优势(Broadbent，2002),针对PPP的部门税收立法是否必要(Rcuschkc,2005),如何完善资产转移阶段的税收政策(Geraladposautz,2012)、SPV的

6、贷款利息是否可以扣除以及不扣除的政策是否会增加SPV(特殊目的实体)的税负并降低母公司的税负等，涉及多个SPV的PPP项0面临进项和销项税额错配的问题(德勤，2016),能否对周期长、收益率低的项目实行进项退税政策(陈刚，2015)。存量项目T0T(transferoperatetransfer)模式下的重复征税，针对国外贷款的税收优惠政策会导致PPP项目的资本弱化和转移定价(JasimUddin,2015)。一些学者从善治的角度研宄PPP的税收政策。Reuschke(2005)指出，税收不仅会影响到公共

7、产品的价格，也会影响到公共产品的市场竞争以及公共伙伴方和私人伙伴方之间的关系。Bingssicr(2005)质疑PPP税收优惠政策的合法性以及“参与提供公共产品”能否构成税收优惠的合法性要件。Geraladposautz(2012)认为，税收政策要考虑公共产品背后的行政伦理关系。从公共服务性质的角度，一些公共服务和主权相关，如安全、司法等，这些服务不涉及到税收；一些公共服务和主权无关，如水、电等市政服务，这些市政服务会涉及到税收问题。棊于税收屮性的角度，不管是政府提供主权性质的服务，还是私人参与方提供主权

8、性质的服务，都不应当纳税；同样，不管是市政企业提供水、电服务，还是民营企业提供水、电服务，都应当纳税。总之，税收对于PPP治理的影响是系统性的。二、PPP税收实践:产权结构的视角和风险分配的视角税收政策的制定有两种逻辑:基于产权结构制定税收政策和基于风险分配制定税收政策。基于产权结构特殊性制定税收政策的逻辑在知识产权，土地的税收政策中应用地较多。基于风险分配特殊性制定税收政策的逻辑在科技创新活动，基础设施投资行为的税收政策中应