澳大利亚绩效审计创新思路对我国的启示与思考

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1、澳大利亚绩效审计创新思路对我国的启示与思考摘要：绩效审计是国际内部审计师协会在1978年制订《内部审计标准》之后，正式向世界各国的审计机构和审计专业人士推行的。但在此之前，许多国家都早已实行了。但我国审计机关目前仍主要是以真实性和合法性审计为主，很少开展绩效审计。同时现有的审计体制制约了绩效审计的发展。本文从澳大利亚实行绩效审计谈起，对我国如何实行绩效审计提出了自己的看法。　　关键词：绩效审计；审计体制；审计监督　　何谓绩效审计？1986年，在悉尼召开了第十二届最高审计机关国际组织会议，会议发表了“关于绩

2、效审计、公营企业审计和审计质量的总声明”，对绩效审计作如下定义：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”。绩效审计概念及其目标的提出是悉尼会议的重大成果。目前，绩效审计概念主要运用在政府审计中。内部审计中一般使用管理审计或经营审计或3E、5E审计等概念。　　一、澳大利亚实施绩效审计的创新思路　　澳大利亚审计署从20世纪70年代初期开始对联邦公共部门开展绩效审计。当时主要是适应建立高效率政府的要求，提高公共资源的使用效率和效果，改善公共管理

3、水平和公共服务质量。20世纪90年代绩效审计在澳大利亚得到迅速发展。1997年议会通过《1997审计长法案》取代了《1901审计长法案》，确立了审计长和审计署的法律地位，明确了审计长是议会的独立议员，确立了审计长的独立性和其与议会之间的唯一关系；规定了审计长作为联邦公共部门的外部审计人员，享有对联邦政府部门（Agency）、事业单位和公司（authorityandpany）及其下属单位进行绩效审计的权力，并根据部长、财务大臣和议会会计审计联合委员会的要求，对政府企业（GBE）进行绩效审计。　　（一）预备研

4、究　　在对具体项目实施绩效审计以前，审计人员首先进行预备研究以确定是否进行绩效审计。预备研究的内容主要是调查、评价被审计单位的管理，检查组织内部某一个行政单位的运作情况，或某项具体职能的履行情况，或组织内部的某项活动的系列程序等。预备研究的目的是在正式实施审计前，调查研究被审计单位的管理，并根据发现的问题确定是否对其进一步实施绩效审计。如果不实施审计，则向议会报告预备研究的结论；如果实施审计，应制订项目审计实施计划。　　（二）审计实施　　1.审计进点会。在预备研究中，审计人员向被审计单位的管理人员就审计的

5、目标、范围和重点作出说明，并对实施审计的具体事项作出安排。在没有开展预备研究的项目中，审计组通常在审计开始的时候与被审计单位的高层管理人员举行进点会。举行进点会的目的是：使审计组能够会见被审计单位的重要管理人员；进一步解释审计的类型和目标、范围、时间安排和采用的方法；给被审计单位提供向审计署发表意见和建议的机会；在管理层和基层建立合适的联络安排，对阶段性建议和初步发现的问题进行讨论；确保被审计单位清楚地理解审计的程序，包括对其实施审计的权力和保守机密；说明被审计单位的义务，澄清任何疑问和误解；为审计组作出

6、行政安排，如办公场所、出入手续、人员、文件、系统和资料。　　2.审计取证。在绩效审计中涉及的证据主要是：通过查看和调查取得的审计证据；通过会谈取得的证词和相关人员的陈述；文书证据包括法律文件，部长的声明，报告，会议纪要，备忘录，参照标准，会计记录的摘录，正式的图表和文书传递流程的说明，系统设计，操作手册，组织机构和职能图表等；通过对审计人员所收集信息的分析取得的审计证据。　　二、我国绩效审计的发展严重滞后　　我国审计理论界在上世纪80年代初国家审计制度建立不久，新开始探讨绩效审计（当时也有人称之为经济效益

7、审计）问题，并提出我国审计工作应该朝绩效审计方向转变。国家审计署对此也是一直持积极态度，倡导和鼓励审计机关在审计实践中探索和开展绩效审计。但我们在2002年下半年针对我国审计体制问题所开展的一次问卷调查结果显示，我国审计机关目前仍主要是以真实性和合法性审计为主，很少开展绩效审计。　　1.现行审计监督体制存在严重缺陷　　根据我国《宪法》和《审计法》的规定，我国目前的审计体制是行政型审计监督体制，实施审计的主体实际上仅是政府下的一个机关。审计署南京特派办审计理论研究组王景东认为，这种体制存在先天不足，妨碍了审

8、计监督的独立性，不利于国家审计对国家行政机关行使公共资源的配置权和执行权的制约与监督。把国家审计放在行政框架内，在实践中审计、财政、税务在各自的监督活动中行使各自享有的行政权，无法体现国家审计的最高监督。即使进行绩效审计，由政府下属审计部门向人大提交绩效审计报告，也要经过政府选择决定，这实际上意味着是“我要告诉你什么，你才能听什么，才能审计什么”，也就是“自己审计自己，其独立性和公正性不能从根本上得到保证”，难免出现走过场现象