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1、加强预算外资金管理的主要对策一、引言 预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行公共行政管理职能,依据国家法律法规而收取、募集和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。改革开放以来,预算外资金增长较快,对经济建设和社会主义事业发展起到了一定的作用。但是近年来大量预算外资金脱离财政管理和审计监督,使得预算外资金收支严重失控,违反预算外资金管理的现象时有发生。因此加强预算外资金管理势在必行,这对于整顿财经秩序、堵塞财政漏洞、加强宏观调控、提高资金整体效益和促进廉政建设都具有十分重要的意义。 二、预算外资金管理存在的主要问题 1.征收环节存
2、在的问题 主要表现在随意收取预算外资金,越权设立基金和税收项目,擅自提高收费标准,隐瞒截留预算内资金。将预算内资金“暂存款”、“暂付款”科目进行违规核算,将其作为调节丰欠的“蓄水池”和逃避监督的“防空洞”。有的地方和单位违反预算法规的规定,通过预留、退库等方式,擅自将预算内资金转化为预算外资金,账外设账,私设小金库,公款私存。有的单位存在乱收费、滥罚款等现象,有的部门想方设法变无偿服务为有偿服务,大肆敛钱。 2.使用环节存在的问题 主要表现为逃避监督、坐支、截留挪用预算外资金。一些单位逃避财政监督,随意支配使用预算外资金。如有的单位用预算外资金滥
3、罚钱物、请客送礼、买车盖楼、公款旅游,甚至将预算外资金用于炒股票、搞投资等。 3.管理环节存在的问题 主要表现为预算外资金管理制度建设的落后。目前,我国还没有一个统一、规范、科学的全国性预算外资金管理法律法规。由于制度建设滞后,国家各预算外资金管理部门在监管职责上存在交叉和职责不清的问题。因此,在管理实践中各监管部门往往是各自为政、各自为战,再加之预算外资金范围广项目多的特点,导致了对预算外资金管理的乏力。 4.监督环节存在的问题 政府资金于公众、用于公众,理应受到立法机构的审查和监督,以确保政府资金得到公正有效的使用。公众负担了政府提供公共产
4、品的成本,自然也有权了解资金的使用情况。但现实情况是,尽管预算外资金名义上是财政性资金,但部门单位对其仍有很大的自主权。同时,一些预算外资金未能纳入预算管理,无法像预算内资金那样受到严格管理,即使有某种形式的审批,也常常流于形式。目前人大代表来自社会各阶层,其中也不乏有精通预算的专业人士,但就总体而言,许多人大代表对预算知识未必有全面的了解,使得预算的审核与批准难以深入下去。预算外资金得不到立法机构与公众的审查监督,甚至也缺乏上级部门的有效监督,其后果则是掌握这些预算外资金的单位可能出于本部门需要而不是社会公共需要去扩大本单位的利益,进而出现管理不规范
5、、收支随意性强、暗箱操作等弊端。 三、预算外资金存在的主要危害 1.预算外资金的存在有悖于社会主义市场经济体制的要求 在规范的市场经济体制中,所有物品可以划分为私人物品和公共物品两类,分别由市场和政府提供。预算外资金的拥有者和使用者为地方、部门、企事业单位,它们常常只代表局部利益和特定群体利益,实际上成为市场和政府之外的第三个主体。它夹在市场与政府之间,其行为有时与政府调控目标相违背,有时歪曲市场行为和市场目标,基本上是逆向行为主体。预算外资金游离于财政分配之外又乱窜于市场调节之间,扰乱国家财政资源的优化配置,单位部门的自主分配与国家分配并存,在
6、流量上互不补充,流向上不能调剂,国民经济分配主体多元化,削弱了政府职能和财政职能。 2.预算外资金削弱了国家宏观调控能力 随着近年来我国预算外资金的不断增长,预算内资金占国民收入的比重一直在逐渐下降,大量的预算外资金实际上处于政府的控制之外。由于预算外资金具有分散性和自主性的特点,虽然它在经济总量中比重的增减不一定直接影响政府财政比重的减增,但它游离在政府财政预算之外的规模越大,就必然使国家财力分散,使政府财政对国民经济的宏观调控手段就越少、能力就越弱。各种基金、收费分别由不同的政府部门征收和管理,自收自支,财政无力进行调剂。这样在我国实际宏观税负不
7、超过30%的情况下,一方面企业及广大纳税人感到负担沉重,抱怨国家拿走了企业实现利润的大部分,而另一方面,财政却处于越来越困难的境地,收不抵支,赤字不断扩大,财力分散.使国家难以组织足够的资金支持农业、能源、交通等基础产业和教育、科学等事业的发展,财政支出安排捉襟见肘,对结构的调节能力弱化,影响了整个社会经济的协调发展。与此同时,一些部门和单位却将大量的预算外资金用于奖励和福利支出,造成了消费基金的过快增长。 3.预算外资金已经成为滋生腐败的温床 改革开放后,预算外资金收支范围迅速扩大,收费项目大量增加,这本应充分发挥其调动各方面积极性的作用,然而,
8、各地方、各部门在预算外资金收支范围、项目的管理上随意性太大。在预算外资金的收缴上,出现了各种名
