乡镇政府行为扭曲的成因分析及对策探讨

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1、乡镇政府行为扭曲的成因分析及对策探讨内容提要：乡镇政府内在自利性的极度扩张，而外在表现为政府行为的经营化。乡镇政府的自利性通过经营化表现出来，出现了"目标替代"现象。这样，乡镇政府就异化为一种"谋利型政权经营者"。文章就此提出相应的对策并作进一步分析。　　关键词：乡镇政府自利性经营化压力型体制公共财政　　一、自利性与经营化：乡镇政府行为扭曲的根本原因　　1、乡镇政府自利性的扩张　　政府自利性则是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性。它包括政府中的一切组织和个人对权力、财富、机会等的追求，更明确地说，它表现在两个层面上：一是政府官员的自利性，二是政府组织的自利性。可见政府组

2、织总是具有双面性，一方面它是社会公共组织，代表社会公共利益；另一方面，政府又具有"经济人"自利性的一面。詹姆斯.麦迪逊深刻地洞见到人和政府的自利性，所以他说："如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。"[1]对于政府来说，它有其自身合理的利益要求，因为政府面临着社会公共事务的管理和公共政策的贯彻执行，必须以一定的经济利益为基础，才能履行这些功能，这是政府的合理利益要求。当这种合理的利益要求超越公共利益，就必将走向它的反面，表现为政府自利性的扩张和公共利益的相对萎缩。　　具体到乡镇政府来说，在计划经济体制下，强有力的意识形态控制和有

3、限资源的硬性约束使得乡镇政府的自利行为基本上没有表现的机会。可是在市场经济体制下，简政放权，财政包干，乡镇政府有了自身利益，自利行为也有了表现的机会。而在财政困境下，乡镇基层组织更是出现一种令人忧心的变化：在运作过程中，越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性。或者说，在许多情况下，基层组织变成了自己利益的代表。[2]另外由于它处于乡村社会的最基层，显得"天高皇帝远"，不能正常地衔接在国家的政治行政管理体制中与上级政府协同运行。这就为乡镇政府自利性扩张的留下了很大的自主空间。在利益的直接驱动下，或是为了乡镇政府官员的政绩或是为了提高自身工作人员的福利水准或是为了一己之私利

4、，于是乡镇政府会尽量提高行政成本来提供公共服务，因为扩大化了行政成本，乡镇政府的自利性很容易得到满足，结果是行政效率低下，而乡镇政府支出日益高涨。为了支付不断增长的行政成本并不断地满足乡镇政府自利性的需求，乡镇政府就会千方百计地利用自身的资源优势等来创造自身的利益。　　首先乡镇政府利用手中掌握的自由裁量权的弹性来设租、寻租，谋取自身利益。"自由裁量权是行政法的核心。"[3]可在现行的法律规范中并没有对自由裁量权的运用给予明确的规定。乡镇政府常常也因此而表现为恣意妄为、任意收费、随意罚款、肆意处罚、不当干预等行为，这样自由裁量权在一定程度上成为乡镇政府人治因素扩张和自利性扩张的合法借口和

5、正当理由。其次，乡镇政府利用自身对公共事务治理和公共产品提供的垄断地位，设法营造自利的空间，使得为社会和公众服务的公共权力异化为用来为自身谋利的工具。没有竞争的垄断地位导致乡镇政府对效率、效益追求的动力丧失，成为其自利性扩张的一个天然的资本。再次，政府运行机制包括乡镇政府运行机制的不透明，决策程序不公开，暗箱操作，在信息不对称的情况下，其他的社会组织和公众难以进行有效的利益表达和监督政府，这样使得各种政策出台仅仅代表政府自身利益，使得扩张的政府自利性有了合法的外衣。最后，E.S.萨瓦斯认为"政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。"[4]事实上，政府的作

6、用应该在于为市场服务或者说调节市场，而不是让市场为政府服务。由于乡镇政府掌握着公共权力，而公共权力本身具有扩张性。一方面，在体制转轨和社会转型阶段，在政府主导的改革过程中，乡镇政府往往越俎代庖对市场经济进行干预并且一直小心翼翼地防止自己控制的资源流失，这样为乡镇政府自利性的扩张提供了机会，结果出现"权力市场化"等腐败现象。另一方面，由于当前政治体制不完善，党政部分以及行政权力向权力机关和司法机关越位现象时有发生。行政权力的扩张使政府拥有了超越自身权力的权力，不利于其他国家机关的监督和制约，在失去监督和制约的情况下，政府自利的扩张就有可能变为现实。[5]对乡镇政府而言，来自上层政府及其管

7、辖下的农民阶层无法对它实行有效的监督与制约，这样它的自利性几乎在没有边界的广袤大地上肆意疯长起来。　　2、乡镇政府行为的经营化　　乡镇政府的自利性也成为内部性或内在性，"公共部门尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部（在）性（internalities）。""内在性的存在意味着私人或组织的成本和利润很可能支配了公共决策的计算，这种内在性决定了公共官僚机构的运行和官员的行为。"[