粤港澳特别合作区的法律思考

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1、粤港澳特别合作区的法律思考　　[摘要]在产业结构升级、区域经济一体化等挑战面前，探索新的合作模式已成为粤港澳三地紧迫的共同诉求。以特别行政区基本法为核心的宪法性法律文件群、acau.ThelegalrulesstipulatedinBasicLaentsandCEPAconstituteastableframes　　　　2008年两会期间，关于设立“粤港澳特别合作区”的设想引起与会代表和媒体的广泛注意，也在粤港澳三地得到了热烈响应。紧随其后，这一设想的主要提出者广东省政府启动了该省历史上最大规模的调研活动，并邀请中央和港澳相关人

2、士参与论证。无论最终结论如何，这一概念的提出已经促使人们在新的法律框架中思考粤港澳合作的基本定位和制度构建问题。　　　　一、“粤港澳特别合作区”提出的背景　　　　粤港澳三地比邻而居，在气候、传统、语言甚至亲缘关系等方面相互交织共享，构成了与中国其他地域同中有异的岭南文化圈。由于历史上殖民体制的介入，三地之间关系经历了同质——阻隔——交流的否定之否定的历史循环。内地实行改革开放以后，港澳作为沟通中国与世界的桥梁，对广东省的经济发展更是起着重要的作用。大批港澳制造业内迁珠三角地区，不仅有效整合了该地区的资源和劳动力优势，造就了长达二

3、十余年的GDP年均增幅13.6%的经济奇迹，也为港澳自身的产业结构升级提供了契机，延续和保持了其国际竞争力，实现了回归过渡期的稳定和其后的繁荣。经过多年的磨合，三地之间的经济合作呈现出相对固定的模式：香港和澳门利用信息和区位优势，承接海外订单，从事新产品、新工艺的研发，甚至直接供应原材料、元器件，并控制产品质量，进行市场推广和对外销售，广东则利用土地、自然资源和劳动力优势，进行产品的加工、制造和装配。三地间的合作经历了从分散到整体、从简单的生产要素互补到结构性合作、从垂直分工到水平分工、从劳动密集型向资本密集型扩展的过程，合作的

4、领域从以贸易投资逐步向金融、信息和知识产权等服务领域延伸，合作的地域范围也从部分经济特区、开放城市扩展到整个珠三角地区。这种“前店后厂”分工合作模式带动了包括香港和澳门在内的大珠三角地区经济的起飞，使这一区域成为世界级的加工制造业基地之一。相对畅通便捷的信息、交通、科技、物资、人才网络将粤港澳三地日趋紧密地连成一体，城市发展呈现出向法国学者戈特曼所提出的“城市带”（或称“都市连绵区”）的城市化高级形态发展的趋势。　　然而，这种模式的弊端也逐渐暴露。至20世纪90年代中后期，因港澳制造业的大规模向内迁移已经完成，而中国内地的市场开

5、放，尤其是服务业市场的开放仍未有实质性突破，港澳的生产型服务业并未能跟随制造业主力进入广东，从而导致了产业价值链的断裂，粤港澳三地的产业分工受制于制度性隔离而难以进一步发展，三地的经济合作在制度性障碍的制约下，因缺乏新的投资动力而陷于基本停顿的状态。而三地之间的关系也从早先的互补性合作关系逐渐演变为竞争性合作关系，彼此间的产业发展模式和目标出现了不少低位重复。以机场建设为例，珠三角地区方圆200平方公里的狭小范围内云集了香港、广州、深圳、澳门及珠海五个大型机场。港口建设的状况也大同小异。深圳港已对香港港口形成了巨大冲击，广州启动

6、“南沙大港”计划，东莞将斥资建设虎门港，珠海港和惠州港也将设想付诸实施。各城市间争资源、争项目、争中心的恶性竞争造成了资源的严重浪费，宏观协调的缺位也模糊了珠三角地区的发展定位，使之无法形成合力，在长三角、京津唐等后起城市带的强力冲击下显得有些步履维艰。由此，在新形势下寻求新的合作模式已成为粤港澳三地紧迫的共同诉求。　　　　二、粤港澳合作的法律依据　　　　30年来，粤港澳合作经历了三个重要的发展节点——港澳相继回归、中国入世和CEPA的签订，相应地，也产生了三个重要的可资成为粤港澳合作依据的法律文件群：以特别行政区基本法为核心的

7、宪法性法律文件群、WTO协定群和CEPA法律文件群。WTO协定是经贸事项上的安排，它的“一揽子接受”原则使其在法律适用上处于相对优先的地位，以特别行政区基本法为核心的宪法性法律文件群则突出了“一国两制”的政治框架，它们分别构成了CEPA法律文件群的经济基础和政治基础。　　第一，以特别行政区基本法为核心的宪法性法律文件群。　　在香港和澳门回归之前，三地分别处于中、英、葡三个不同的主权国家管辖之下，在此框架内开展的合作自然隶属于外交关系，受国际政治格局的左右。例如，在中英就香港问题进行谈判的前期，由于局势未趋明朗，人们对香港的前景持

8、观望态度，受此情势冲击，香港对广东的投资活动也一度出现了暂时的缓慢增长态势。具体而言，这一时期可以以改革开放为分界线进一步分为两个阶段：一是改革开放前的政治主导阶段，二是改革开放后的市场主导阶段。但总体而言，这两个阶段中的粤港澳三地之间的交往都属于边缘性的关系，