浅析我国金融监管法立法目的条款的问题及完善

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1、浅析我国金融监管法立法目的条款的问题及完善　　一、我国金融监管法的立法目的条款及存在的问题以商业银行、证券和保险监管领域为例的分析　　全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范(试行)(一)》(法工委发[2009]62号)第5条第1款和第3款规定:法律一般需要明示立法目的立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列立法目的与立法依据(需要规定立法依据时)一般在第一条一并表述，先表述立法目的，再表述立法依据。据此，我国法律的第一条通常被称为立法目标条款，其载明的立法目的集中反映了法律在制定之时的价值取向，并决定着配套法律制度和具体法律条款

2、的设置。而且，此类法律条款可以为立法活动提供方向选择、为立法论证提供有效途径、为法律解释提供重要标准，以及为公民守法提供规范指南，等等。　　国外立法实践表明，成文法律中的所有用语都是有用的、必要的、不多余的，而且应当发生相应的法律效果，凡是法律文件中写明了立法目的与立法原则的，该法通常被认为是高质量的、易于适用的。换言之，原则性与概括性过强的法律规定难以发生法律效果，极易因无法适用而被虚置，最终造成实质上的无法可依。这些问题在我国金融监管法的立法目的条款中反映比较突出，尤其是通过分析我国银监法、商业银行法、证券法和保险法的立法目标条款便可见一斑。从总体上看，当前我国商业银行、证券和保险领

3、域的金融监管法同时采取了两法分立和两法合一两种立法模式。具体而言，前者是指在银行业监管领域，由行政法性质的银监法规定判断商业银行是否违法的方式和步骤以及违法处罚程序，同时由民商法性质的商业银行法规定判断商业银行违法与否的实体依据;后者则是指在证券业与保险业监管领域，由证券法和保险法各自同时规定行业监管程序和相关实体行为规范。尽管如此，这四部法律都在第一条明确规定了立法目的。　　具体而言:　　(1)《银行业监督管理法》(主席令[2006]58号)第1条规定，为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法;　　

4、(2)《商业银行法》(主席令[2015]34号)第1条规定，为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法;　　(3)《证券法》(主席令[2014]14号)第1条规定，为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法;　　(4)《保险法》(主席令[2014]14号)第1条规定，为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健

5、康发展，制定本法。通过分析上述四部法律的立法目标条款可知，其中载明的立法目的大致可分为三类。第一类可以概括为为了维护社会经济秩序、金融秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济发展。可以说，这是国内现阶段所有经济立法基本都包含的立法目的，但往往因规定过于宽泛且欠缺相关法律条款予以解释而成为一种宣誓或口号，因为我国现行法律既未明确界定何谓经济秩序、金融秩序和公共利益，也未明确规定判断行为主体是否违反的标准及相应法律责任。第二类可以概括为为了规范金融机构行为或金融行业活动，加强对金融行业的监督管理，促进金融行业或事业的健康发展。此类立法目的属于金融监管法的应有之意，但促进金融行业或事业的健康发

6、展具有浓重的行业建设色彩，在实践中不仅会使政府为了维护社会稳定或顾全大局而选择息事宁人(即不会深入追究金融机构违法违规行为的法律责任)，也会使金融消费者和投资者因此难以获得有效救济，同时还不利于对监管机构进行监督和问责。第三类可以概括为为了保护商业银行、存款人和其他客户、证券投资者、保险活动当事人的合法权益。　　显然，这属于直接、具体、微观的内容表述，而且能够凸显特定法律所独有的立法目的，但仍然存在较大的改进与完善空间，尤其是未能涵盖包括风险治理在内的所有监管目标。特别需要指出的是，由于银行业立法同时采用了银监法和商业银行法，使得防范和化解银行业风险、提高信贷资产质量被明确规定为银行业监

7、管的具体目标，而证券业和保险业立法则存在相对明显的不足之处。本文将尝试通过分析国外金融综合经营趋势下的金融监管改革，并结合我国商业银行、证券和保险市场的风险特征，分析如何在制定适当的监管目标基础上进一步完善相应金融监管法的立法目的条款。　　二、国外金融综合经营趋势下的监管理念变革和监管体制改革　　30国集团(GroupofThirty，以下简称G30)的一份研究报告指出，金融监管的核心政策目标主要包括维护金融机构的安全性和稳健性、缓