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1、农村低保制度建设与政府责任研究低像制度是保障困难人困基本生活的制度安瓣怒国家存在的"合法魅"础,体现了现代政府在社会保障中的赢缓责任.零文以政瓣社会保障责任理论为基翁,运用实证研究等方法在总结剖析农辛寸低保现状鞠基础上从增强敢府供给能力广泛动员社会资源和宠分利用市场机毒IJ等方面,对宠罄农村{鼹僳制度设计撵动管理色Ij新提对策建议.…锔誊◎杨燕绥王进财农村低保制度建设概述新中国的农村低保制度是在贫困群众临时救助的基础上发展起来的.2O世纪9O年代,中国开始探索建立农村社会保障体系.1996年,民政部在总结各地试点经验的基础上,要求凡开展农村社会保障体
2、系建设的地方,都应该把建立低保制度作为重点,救助资金来源主要靠村提留和乡统筹资金.1997年开始,有条件的地区开始逐步建立农村低保制度.2004年和2005年,中共中央,国务院下发的两个1号文件都明确要求有条件的地方要探索建立农村低保制度.2007年5月国务院常务会议专题研究建立农村低保制度,7,9份下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》.以此为标志,农村低保全面建制,农村居民基本生活有了最后一道防线,进入了制度安排的长效保障机制.经过4年的发展,2O1O年底全国共有2528.1万户,5228.1万人纳入农村低保范围,平均保障标准达到每人
3、每月117元,人均月保障水平达到7O元.农村低保作为社会救助制度的主体,一经建立,就充分彰显了党和政府以人为本,为民解困的执政理念,体现了政府在社会救助中的主体责任,对于保障困难人口基本生活发挥了基础性作用.一是促进了农村和谐稳定:二是统筹了城乡经济社会协调发展;三是有效保障了公民的生存权利:四是实现了对传统农村救助制度的历史性突破;五是为构建农村社会保障体系奠定了基础.二,运用政府社会保障责任等理论对农村低保制度建设的分析对于贫困人口生活保障,各国都不乏丰富的思想渊源,中国主要有大同社会论,社会互助论,仓储后备论和社会救助论等,西方国家主要有人道主
4、义,空想社会主义思潮,生存权思想,社会连带思想和慈善思想等.但随着社会保障制度的提出和建立,低保作为社会救助的子系统,社会救助作为社会保障的一个重要组成部分,其理论基础主要源自社会保障理论.西方国家社会保障理论主要有德国的新历史学派,福利经济学说,瑞典学派,凯恩斯主义,罗斯福社会保障思想,新剑桥学派,贝弗里奇福利计划,社会民主党"福利社会主义",马斯洛需求层次理论和贫困理论等(许琳,2005).中国关于社会保障方面的研究起步于2O世纪8O年代,期间主要以翻译和介绍国外的相关文献为主,自成理论体系的很少.进人21世纪后,国内学者对社会保障的研究日益重视
5、,在理论体系建设方面取得明显成效.总的来看,无论是关于贫困人口基本生活保障的思想渊源,还是社会保障的理论基础,其共同点是:政府责任是福利思想和福利制度安排的核心问题,从《济贫法》到《社会保障法》,再到《贝弗利奇报告》,政府的社会保障责任越来越清晰(杨燕绥,2007).基于公共管理视角,我们构建和运用了政府责任理论对社会保障进行简要分析:社会保障是由一系列提供公共品和半公共品的计划构成,即社会保障体系,政府对构建社会保障体系负主导责任,应当基于特定的经济发展环境,追求社会保障制度安排的最佳结果,努力构建和不断完善社会保障体系,即社会保障公共NO11I2
6、011『巾国民政11品和半公共品的提供机制.由此形成了如下理论模型.其对构建公共品的提供机制承担责任)和市场化(即政府需要具备保障市场经第一,政府承担主导责任,以保证社会保障公共品(包括准公共品)的有效供给.这种责任可分为直接责任(即政府针对公民当中的无能力群体进行弥补性制度安排,或者给予临时或终身的帮助,如社会救助),间接责任(即政府引导帮助有抵御风险能力的公民,理智地建立和管理自我保障计划,如社会保险)和相对责任(即政府针对私营计划的特征构建安全运营机制,以保障受益人的利益,如鼓励企业和个人建立补充性保障计划),在不同的社会保障项目中,政府的责任
7、是不同的.第二,政府的能力是有限的.这种有限性首先表现为政策能力的有限性,即政治动机(执政党的执政纲领)和政府利益(政府中的部门利益,中央和地方政府以及地方政府之间的利益;中突,经济集团和公众利益),不可避免地影响社会保障的决策水平和执行效果;其次表现为财政支付能力的有限性,即财政不可能在任何时候都能够提供足够的资金,以支持社会保障体系建设,确保福利待遇支付;第三,表现为服务供给能力的有限性,即由于专业性不足致使政府很难满足日益增长的社保服务需求.第三,政府要主导公共治理.通过服务型政府再造,建立政治(决策)与服务功能相分离的绩效政府,从理念和价值观
8、上接受公民化(即政府以提供公共服务为己任,但不是唯一的提供者,12巾国民政lNO11l2011济健康运行的责
