信访终结制度是实现信访权行使正当性价值的可靠保证

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1、信访终结制度是实现信访权行使正当性价值的可靠保证

2、第1　信访权是公民、法人或者其他组织依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序向国家和政府表达意志的自由。笔者曾经对信访权行使正当性价值作过探讨，目的是试图通过信访权行使的基本原则和基本规则之确立来保证信访权不能被滥用。信访人滥用信访权的表现很多，比如在信访程序启动环节，信访人在某个事项上不享有信访权或者不按照《信访条例》的信访启动程序规则进行的信访行为；在信访程序行进过程中，信访人不遵守包括信访时效规则、程序规则、救济规则、奖惩规则等的信访违例违法行为；在法定信访办结程序之后，信访人仍然重复行使信访权之行为等。滥用信访权危

3、害极大，不仅浪费信访资源、增加信访成本，而且还使本人之法律处遇可能步入不利境地。因此，要千方百计地有效防止信访权的滥用行为。应该说，防止信访权不被滥用的途径有很多，但建立完善的信访终结制度则是预防和制约信访权滥用的一项重要制度。然而，我国立法尚未形成完善的信访终结制度，暴露了我国现行信访制度的程序不完善之缺陷，这对防止信访权滥用、保证信访权行使正当性价值以及调整和规范新时期信访关系十分不利；学界对信访终结制度也鲜有论及，但最近以来信访终结制度却在信访实务界率先受到重视，这不能不引起理论界的关注。本文从实现信访权正当性价值的保证角度出发，就信访终结制度确立的必要性、实施保证以及终

4、结程序之后滥用信访权的处理等问题谈几点管见。一、信访终结制度的内涵（一）信访终结制度的定义信访终结制度的研究在学界仍是一个新鲜话题。何为信访终结制度？尚未形成一个统一或者权威的定义。但从信访终结制度确立之目的、追求之目标来看，笔者认为，所谓信访终结制度，就是指对于进入信访程序的各类信访案件在法定条件下宣告终结信访程序的信访法律制度。信访终结制度是信访制度的重要组成部分，在笔者看来，信访制度可以纵横划分。纵向意义上的信访制度是以时间维度划分的，包括信访启动制度（信访事项的提出与受理）、信访行进制度（信访事项的办理和督办）和信访终结制度（信访事项的处理完结；横向意义上的信访制度是以

5、空间维度划分的，且交织存在于时间维度意义上的各想方设法制度中，例如信访渠道制度、信访听证制度、信访责任制度等。可见，信访终结制度是信访程序启动后行进过程的必然趋势，也是具体信访程序产生、发展和终止的一个重要环节。（二）信访终结制度的涵义从信访终结制度的定义和地位出发，笔者认为，信访终结制度包括以下几个涵义：1．信访终结制度是以信访案件进入信访程序为前提的。信访终结制度之存在和适用，必须建立在信访案件进入信访程序基础之上的。换句话说，如果一个案件从未进入信访程序或者不具备信访条件，那么信访终结制度就无从谈起。这里有两种情况，一个是案件从未进入信访程序。比如涉诉案件在判决生效后，当

6、事人依然不服从判决而采取信访渠道寻求救济，但信访机构不予受理，这种情况由于根本就没有进入信访程序，故不受理之情形不属于信访终结制度范畴；另一种情况就是信访人主观上认为其案件是可以信访的信访事项，但依照信访条例不能受理之情形，也不能界定为是信访终结制度使然。2．信访终结制度要概括地针对各类信访案件。这个含义告诉我们，信访终结制度涉及到的案件不仅仅是涉法、涉诉纠纷，而且还包括求决类信访案件、建议类信访案件等。国内有学者专门研究涉诉信访终结制度化，将信访终结制度人为作出划分，笔者认为，只有或者只强调涉诉案件的信访案件存在，是对信访终结制度的片面理解。完善的信访终结制度必须不仅包括涉诉

7、案件终结制度，还有诸多类型信访案件的终结制度，信访终结制度是对各类信访事项的概括规制，而不是分类具体规制。3．信访终结制度必须符合一定的条件。由于信访权是信访人的一项重要权利，当其启动信访程序之后，信访人的信访行为往往拉近了与接待访人员之间的空间距离，其信访动力也会因此而加大。并且，随着信访程序的推进，相当多的信访人会迷恋于此，有的甚至由此失业者或者成为其他社会底层人员。这样一来，信访秩序就会难以正常维持，信访目的和功能也会发挥失常。所以，在信访终结制度上，必须明确终结条件，凡是符合信访终结条件的，信访部门都要依法终结信访程序。4．信访终结制度必须遵循法定程序。这里的法定程序其

8、实就是宣告程序，通过法定的宣告程序来解决终结整个信访程序。信访终结之宣告必须经过专门处理信访案件的临时或者常设工作机构作出，如山东省高级人民法院法院为处理涉法信访案件的终结问题，专门成立了“信访案件终结评审领导小组”。当然，这只是具体到审判涉访的终结程序宣告机构，与笔者所倡导的统一信访终结制度尚有出入，但从程序价值的角度可以借鉴其做法。因此要通过终结程序之科学设定来给信访终结制度以有效实施的程序保证。5．信访终结制度的性质是法律制度。把信访终结制度的性质确立为法律制度，这是有信访的性质以及新