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1、完善行政组织法治的基本想 规范和治理行政组织,保证其高效运转,是法治政府的基本要求。《全面推进依法行政实施纲要》首次明确提出我国建设法治政府的宏伟目标时,清晰无误地把行政组织法治建设作为建设法治政府的重要内容。改革开放以来,我们虽然高度重视行政组织问题,并进行过多轮机构改革,但行政组织问题依然突出。党的十八届三中通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次要求推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。 一、问题突出的行政组织制度 行政组织是行政权力的承载主体,是行政管理活动的实施者和后果的承担者,在行
2、政管理和国家治理中居于重要地位。按照组织管理活动监督救济的逻辑理路,有关行政组织的规范和安排应当最先发展起来。由此,相应的行政管理活动才有组织基础和依据,其后的监督救济才有针对性和责任明晰性。从时间节点看,全国人大1979年通过了《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》(1982、1986、1995和2004年曾先后进行过四次修正),1982年通过了《国务院组织法》,行政组织规范起步并不晚。上述两部法律在宪法框架下为行政组织提供了基本规定,确立了行政组织的架构。不过,此后行政组织安排却明显滞后。 (
3、一)滞后于行政行为与行政监督救济制度 改革开放后的前十年,是我国行政法治建设的起步阶段,依法行政观念从无到有,行政组织建设初具形态,以《治安管理处罚条例》为代表的具体行政管理法律制度也开始建立,为行政管理的现代化和法治化奠定了基础。不过,引人注目并构成我国行政法治建设直接推动力和第一个发展高潮的起点,却是1989年颁布的《行政诉讼法》(1990年实施)。大家公认,这部被称之为民告官的法律是我国行政法治建设发展历程中的里程碑。《行政诉讼法》以向受到行政管理行为影响的公民、组织提供救济为宗旨,赋予公民、组织质疑
4、行政管理行为的权利,凭借法院的审查监督行政机关。然而,正是处于组织管理活动监督救济最末端的制度运转撬动或带动了前端制度的发展,最直接的结果是其他救济制度和行政行为制度的快速发展。《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》等规范行政管理行为的综合性法律以及众多具体领域的法律规范的颁布实施,不仅整肃了行政管理乃至立法中的某些混乱局面,而且确立了我国行政行为法发展的基调和方向。同时,行政复议和国家赔偿等行政监督救济制度,在我国顺利确立,并处于不断完善之中。可以认为,至少从制度上看,我国行政行为和行政
5、监督救济制度建设取得了重大进展。相比之下,启动很早的行政组织建设却发展缓慢。 《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》多次修订,国务院分别于1997年和2007年通过《国务院机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,但整体上看,自1982年之后直接针对行政组织的立法十分有限,且规定较为简单。大量具体领域的立法,都或多或少涉及相关行政机关的职权、职责,制定或修订时也往往成为争议的焦点,本应成为解决行政组织问题、填补行政组织法空缺或弥补规定粗疏缺憾的恰当时机,但现实是,相当多
6、的立法基于多种原因,要么直接回避这一问题,要么仅做概括规定,继续容忍问题的存在。三定方案以及其后三定规定的广泛运用,一定程度上缓解了问题,但却存在位阶低、规范性弱、变动性快等问题。因此,无论是从数量上还是从质量上看,行政组织制度建设均是行政管理制度建设的三大板块中最薄弱的环节,无法与行政行为、行政监督救济制度相匹配,甚至从研究投入力量看有关行政组织(法治)研究也少有人问津,研究成果最少。 (二)滞后于行政组织的发展 改革开放以来,随着我国经济社会发展,行政组织、机构事实上是我国改革最多、变化最快的领域之一
7、,行政机构改革、政府机构改革已成为了我国社会中频繁出现的一个关键词。 已进行的七轮行政机构改革,政府职能不断调整,行政机构反复裁撤、合并与分立,人员多次分流,与改革开放之初的行政机构相比,今日的行政组织安排近乎面目全非,足见变动之大。然而,行政组织制度的建设却没有跟上这一发展进程,出现了行政组织规范与行政机构改革的两张皮现象。 一方面,行政机构改革似乎游离在现有行政组织规定之外进行,《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》鲜能为行政机构改革提供依据支撑和助力,反而成为改革的障碍,
8、一些改革或者做法甚至被指违反了既有规定。有学者含蓄指出:有很特殊的称之为特设机构以及规定为事业单位的行政部门,这些在《国务院组织法》中都没有明确规定,缺乏法律依据。有学者则直接提出了批评意见,国务院的下属机构中,国资委作为直属特设机构于法无据;证监会、保监会、银监会三大监管机构作为事业单位,于法不通。 另一方面,行政机构改革的成果难以在法律意义上被承认,从而难以成为一种具有规范作用的固定制度。由于
