法治原则与公共行政组织——— 论加强和完善我国行政组织法的意义和途径

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1、法治原则与公共行政组织———论加强和完善我国行政组织法的意义和途径　　在国家──社会关系正处于转型中的当代中国，公共行政面临一系列需要解决的问题：政府部门热衷通过各种政策性手段对市场进行直接干预；对于需要公共行政予以解决的某些社会问题，一些行政机关却互相扯皮、互相推诿；利益驱动下的本位主义致使某些行政机关间争权夺利；各级政府普遍机构臃肿，人浮于事；行政机关滥收费、乱罚款的现象屡禁不止；行政官员以权谋私、贪污腐败……。如何尽可能有效地解决这些涉及公民权益、涉及公民对政府信任的问题，已成为社会共同关心的话题。由于此类问题在相当程度上与公共行政组织的合法性、合理性相

2、关联，与我国当前行政组织法不健全、不完善相关联，因而，本文试图就法治与公共行政组织的关系，以及如何加强和完善我国行政组织法展开讨论，以期为行政领域出现的上述问题提供一个可供有关方面选择和考虑的解决方案。　　一个国家的公共行政在顺应社会需要的基础上应包括哪些职能，这些职能在各级各类行政机关中应当怎样进行分配，国家应如何设置、变更或撤销行政机关，各级、各类行政机关的性质、地位、任务是什么，它们分别拥有哪些职权、承担哪些职责、其活动遵循哪些基本规则，它们如何组成，编制怎样确定，其属下公务人员的任用、培训、考核、奖惩、晋升、流动等如何进行，凡此种种，都可容纳于“公共行

3、政组织”这一研究课题。①概而言之，公共行政组织包括行政机关的组织、编制和公务员等三个方面的内容，这是广义的指称。在狭义层面上，公共行政组织通常仅指向行政机关的组成、性质、地位、职能和建立、变更、撤销的程序，而不包括同编制和公务员相关的一系列问题。出于研究旨趣和集中探讨的需要，本文取其狭义内涵。　　一、公共行政组织受制于法治原则的意义　　公共行政组织与国家的存在是并行的，而且，在古代绝对君主制的国家形态下，它就已经受到法律的规范。例如，我国唐朝的法典《唐六典》曾经对行政中枢机构中书省、门下省和尚书省以及六部等的组织均设有专门的规定。②然而，立基于专制主义的规范国

4、家组织结构或活动（包括行政机关的设置、变更和撤销，组织与职权等）的法律，其实质是君主的旨意，其目的主要在于维护君主的有效统治，尽管君主在一定程度上也把人民的福祉纳入对其统治的长久意义的考虑之中。这即为法律与公共行政组织之间的旧的关系架构：国家行政系统的最高首长有权决定本体系的建制，法律只是一种推行君主旨令制度化的工具，而无法在终极意义上对抗或束缚行政的自行组织。这个曾在世界范围内较为普遍存在的旧的关系架构，受到近代置根于民主主义的法治理念的冲击而终被颠覆。但是，在某些君主制基础深厚的国家，一个时期内它仍然得以延续和维系。如在日本明治时期的“天皇制法治主义”之下

5、，“‘依法行政’的原理本来被认为是有关行政作用的理念，因此有关行政组织的规范被认为在日本也是属于天皇=行政府固有的权限与大权”。[3]　　公共行政的组织必须受制于法治原则的理念及相关制度，生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命，并且，因同人类进步的要求相契合，而为现代多数国家所沿循。虽然这一理念或制度的具体内容在不同国家的体现存在差异，甚至在同一国家也随着历史的变迁而发生转换，但是，坚持人民主权（民主主义）、促进和保障人权、政府对公众负责等一直是其内蕴的精神。　　公共行政组织受制于法治原则首先是人民主权的要求和体现。现代国家多采取民主的政体形式，即由自由

6、公民的整体（the.而一个普通人为了自我生存和发展，更多地从利己的动机考虑问题，要求其出于利他的立场为民众服务，只是社会提倡的一般道德要求。当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿，很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的；而机构肮臃肿、人浮于事、效率低下，造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重，使得大量的社会公共事业，如公共交通、环保等，因资金不足而无法进行。这些事实从反面说明，公共行政组织应受制于法治原则，应以法律定分各行政机关的权责范围和工作程序，以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展，从理念与制度两个方面保证政府对公众负

7、责。　　二、法治原则在公共行政组织领域的具体要求　　无论是在不同国度或在同一国度内，人们对法治原则的理解或阐述并不完全一致。尽管如此，对法治原则仍有着很多共识。而且，随着国际、国内学术、文化交流的发展，这种共识有愈益增加的趋势。在公共行政组织领域，法治原则大致有以下一些具体要求：　　1.公共行政组织必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使是出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决定。这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求，日本学者室井力称之为“行政组织法定主义”。[7]

8、的确，现代国家的公共行政职能极为复杂，