预算管理与预算管理绩效改革

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1、预算管理与预算管理绩效改革一、我国预算管理的现状分析　　（一）财政资金使用不合规2010年国家审计署公告了对56个中央部门单位2009年度预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果：35家被审单位的财政性资金预算批复数与决算数存在差异，或盈余或赤字，总体差异率达19.84%；这35家被审单位审出不合规使用资金共计109.28亿元，占整个决算支出数的13.69%，具体构成见（表1）。这样的审计结果触发了社会对“预算管理绩效”的思考。从预算管理角度分析此次政府审计结果，不难发现：从“预算编制”到“预算审批”再到“预算执行”，直到最后“决算编

2、报”，每一个预算管理节点都被这次政府审计揭露的可谓“伤痕累累”。　　（二）预算编制：伤痛了预算管理的“中枢神经”被审单位预算编制的“伤痕”：首先是完整性缺失，表现在以前年度的资金结余未纳入预算统筹安排、利用国有资产取得的收入或上级经费补助未纳入预算管理、扩大预算编制权的主体范围及其编制权力、重复申报预算、少编政府采购预算等；其次是科学性不足，表现在项目申报前期论证调研等可行性研究工作不充分等；最后是准确性不高。预算编制处于预算管理链的顶点位置，绩优的预算编制是预算管理成功的先决条件，相反，绩差的预算编制也开启了预算管理失败的大门。因此

3、，完整性缺失、科学性不足、准确性不高的预算编制伤痛了预算管理的关键点――“中枢神经”。　　（三）预算审批：伤通了预算管理的“任督二脉”被审单位预算审批的“伤痕”：首先是科学性缺陷，表现在预算编制单位重复申报的预算、不准确的预算编报能够得到批复；其次是及时性不够，表现在具有转批权的部门怠于行使二次批复权致使下属单位项目执行无预算。预算审批是预算资源流向执行单位的一道关卡，也是预算管理迈向成功的重要一环。审批不严谨、不科学，无异于认同了基于完整性缺失、科学性不足、准确性不高的预算编制所规划的预算资源流向。这不是打通了“任督二脉”，又是什么

4、？　　（四）预算执行：伤到了预算管理的“五脏六腑”被审单位预算执行的“伤痕”集中在预算约束刚性不强：随意扩大范围支出，如无预算的动用结余资金、扩大经费列支范围、项目支出与基本支出互窜使用等等；未经批准超预算列支；未经批准调整预算或自行安排预算；未按预算规定及时、准确解缴规费收入，如应当“上缴财政专户”的直接转为“其他收入”……。打通“任督二脉”后，执行单位规划的分配方案并不是预算资源流向的唯一选择。因为在执行过程中预算约束刚性不强，变动随意性大，再加上当前实践中预算执行率指标的“非预期”作用，预算资源往往是随需而流、四通八达，伤及预算

5、管理的“五脏六腑”。　　（五）决算编报：预算管理“遍体鳞伤”的写照被审单位决算编报的“伤”是预算管理前节点――编制、审批、执行――“伤痕”的联合反映：决算编报不完整，如未将下属单位的财务状况和收支情况纳入部门决算编报范围；预算支出不完整，如应列作预算支出的却用暂付款科目挂账；财务状况和收支情况未纳入规定的账簿核算；采取虚列、虚编、虚报等手段套取财政资金……　　二、预算管理绩效改革：强化预算管理的对策　　（一）预算管理改革的理论支持：委托代理理论预算管理中，“分配方”将预算资源委托给“执行方”去执行，这样在预算管理中就存在着委托代理关系

6、。把在博弈中拥有信息优势的“执行方”称为“代理人”（agent），而不拥有信息优势的“分配方”称为“委托人”（principal）。在信息不对称的情况下，委托人因缺乏真实信息而不能直接观测到代理人行为选择的有效性，必须调动代理人的积极性以诱使其透露真实信息。另外，委托人和代理人的利益冲突也表明，双方达成一项合约需要三项前提条件：委托人希望通过该合约使其绩效最大化；代理人从接受该合约中得到的期望绩效不小于不接受该合约时得到的最大期望绩效；代理人总会在合约允许的范围内选择使自身绩效最大化的行动。因此，预算管理改革进程中必须解决两个问题：信

7、息透明和激励相容。　　（二）预算管理改革的历史发展：以事业单位为例建国以来，事业单位预算管理模式可以分为三个阶段：第一阶段是计划经济体制下国家财政“统收统支”；第二阶段是改革开发初期的“预算包干、让利放活”；第三阶段是九十年代末的“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”（张新、王蓓，2008）。可见，计划经济向市场经济转轨是我国预算管理改革的时代背景，建立与社会主义市场经济体制相适应的预算管理模式是预算管理改革的方向与目标。微观操作层面上，事业单位的预算编制长期采用“基数增长法”，导致执行单位的预算支出数逐年增加。即，预算期

8、控制数=上一期预算批复数×（1+增长比例）　　部门预算改革后，“零基预算”编制法开始得到运用。但在实际的操作中，大家对“零基预算”的理解只停留在表面――增长比例为零，并未真正理解其精髓部分――每一项支出都要成本效益分析。