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公共政策工具-政策工具的特征探析企业对员工思想政治工作的特征及策略探析企业对员工思想政治工作的特征及策略摘要：企业思想政治工作是经济工作和其他一切工作的生命线，是统揽全局和协调社会以及在各个历史时期实施方针路线政策的有效策略。本文阐述了企业对员工思想政治工作的特征，对企业思想政治工作存在的问题以及加强企业对员工思想政治工作的策略进行了探讨分析。关键词：企业；员工；思想政治工作；特征；问题；策略企业思想政治工作是企业生产管理的重要组成部分，是思想政治与企业生产有机融合的产物。思想政治工作对于一个企业的发展至关重要，它可以作为一种无形的指导思想决定企业员工的意识形态。特别在，人们的思想比较开放，接受外来信息的渠道也比较广泛，所以更要加强员工的思想教育工作。一、当前企业对员工思想政治工作的特征1、沟通型的特征。市场经济条件下，思想政治工作必须由指令型向沟通型方法转变，必须坚持“以人为本”和“尊重人、理解人、关心人” 公共政策工具-政策工具的特征探析企业对员工思想政治工作的特征及策略探析企业对员工思想政治工作的特征及策略摘要：企业思想政治工作是经济工作和其他一切工作的生命线，是统揽全局和协调社会以及在各个历史时期实施方针路线政策的有效策略。本文阐述了企业对员工思想政治工作的特征，对企业思想政治工作存在的问题以及加强企业对员工思想政治工作的策略进行了探讨分析。关键词：企业；员工；思想政治工作；特征；问题；策略企业思想政治工作是企业生产管理的重要组成部分，是思想政治与企业生产有机融合的产物。思想政治工作对于一个企业的发展至关重要，它可以作为一种无形的指导思想决定企业员工的意识形态。特别在，人们的思想比较开放，接受外来信息的渠道也比较广泛，所以更要加强员工的思想教育工作。一、当前企业对员工思想政治工作的特征1、沟通型的特征。市场经济条件下，思想政治工作必须由指令型向沟通型方法转变，必须坚持“以人为本”和“尊重人、理解人、关心人” 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公共政策工具-政策工具的特征探析企业对员工思想政治工作的特征及策略探析企业对员工思想政治工作的特征及策略摘要：企业思想政治工作是经济工作和其他一切工作的生命线，是统揽全局和协调社会以及在各个历史时期实施方针路线政策的有效策略。本文阐述了企业对员工思想政治工作的特征，对企业思想政治工作存在的问题以及加强企业对员工思想政治工作的策略进行了探讨分析。关键词：企业；员工；思想政治工作；特征；问题；策略企业思想政治工作是企业生产管理的重要组成部分，是思想政治与企业生产有机融合的产物。思想政治工作对于一个企业的发展至关重要，它可以作为一种无形的指导思想决定企业员工的意识形态。特别在，人们的思想比较开放，接受外来信息的渠道也比较广泛，所以更要加强员工的思想教育工作。一、当前企业对员工思想政治工作的特征1、沟通型的特征。市场经济条件下，思想政治工作必须由指令型向沟通型方法转变，必须坚持“以人为本”和“尊重人、理解人、关心人” 的原则。晓之以理、动之以情，以他人和自己都能够接受的方式，而不是只以自己能接受的方式做工作，才能收更有效率的效果。2、关爱型的特征。现代社会，信息传播方式发生了根本性变化。许多企业在注重思想政治工作软件投入的同时，更注重硬件设施的投入。许多企业还办起了图书馆、阅览室、网络信息中心。同时加强要企业文件建设，生产经营竞赛活动和企业管理等结合，使之成为做好思想政治工作的主要形式，以寻求思想政治工作有现代企业制度做后盾和保证的有效策略。3、现代型的特征。随着改革发展的深入，特别是卫视、网络、媒介传播等手段的多样化，员工的思维方式已发生了深刻变化，逐步由静态的、狭隘的、封闭的、迟滞的思维方式向动态的、系统的、开放的时时的思想方式转变。面对这种变化了的新形势、新情况，传统型单一式的“学文件”、“读报纸”、“讲传统” 等思想政治工作方法必须向现代型的多角度、多侧面的工作方法转化，来有效地开展工作。二、企业思想政治工作存在的问题1、企业思政工作与实际脱离的问题。在企业中，很多领导不重视思想政治工作，其原因就在于了解思政工作的意义。这就导致将思政工作泛泛的落于纸上口中，脱离企业的运营。在这样的情况下，员工怎么会重视思政工作的进行，不仅会使他们觉得浪费时间，同时也很难在实践中开展应用。2、企业缺乏民主思想的问题。思政工作的执行中往往因缺少民主思想而很难进行，这是由于很多领导都喜欢独断专行，将制度的制定和执行都归于自己身上，这不仅降低了制度的可行性，还使员工工作态度消极。作为企业的领导，应该联系实际，关心注意每一名员工的心声，在一个民主的气氛中将思政工作进行下去。其次还要改变思政工作的形式，不能将工作的提出放在会议上，消失在会议结束时。3、企业在思政工作上实施态度不认真的问题。在很多人眼中，企业的思政治工作只不过是走一个过场而已，知识为了一个形式，做给上面领导看的。这样想法的存在的原因就是根本没有足够认识到思政工作的重要性。其次当前的思政工作大多都是空洞说教，不采取实际措施来执行，员工也都敷衍了事，做样子应付检查。这样的做法普遍存在于领导和业务员之中。这是因为作为领导都是把业绩放在首位，只要员工业务工作做的好，思想政治工作无所谓。同样在在大多数员工眼里，也有着同样的想法，思政工作与己无关。二、加强企业对员工思想政治工作的策略针对新时期思想政治工作的特征和问题，要做好企业的思想政治工作，应当从以下几方面去努力：1、内容要实在。在思想政治工作中，教育内容要把员工的思想实际，落实到实际工作中去。（1）要有针对性的对员工进行“三个代表”重要思想和“八荣八耻” 的思想教育是解决企业思想政治工作的关键性问题。思想政治工作要改革思想教育的内容，认真研究我国社会主义现代化建设和深化企业内部改革的重大问题，研究当代企业思想政治工作的规律、分析、批评、纠正有影响的错误倾向，正确有力地回答员工提出的问题，引导他们通过学习、思考和生动活泼的讨论。（2）积极引导员工参加各项活动和有益的社会活动。员工只有在完成生产任务的同时，积极参加各项政治活动，开阔视野，更多地掌握政治理论，了解党的方针、政策，树立事业心，增强责任感，才能树立热爱企业，献身企业发展的信念，逐步锻炼造就一批素质高的有用人才。（3）把思想政治教育与生产工作有机地结合起来，是做好企业员工思想政治工作的一个根本。要不断引导员工正确认识搞好政治理论学习与完成生产任务的工作关系；在认真学习掌握过硬的技术本领和工作性能的同时，抵制一切消极的东西，摆正理论学习与工作的关系，努力联系企业生产的工作实践，把思想政治教育贯穿到各个生产环节中去，解决企业中存在的现实问题，促进生产力的发展，强化各项生产任务的完成。2、感情要真实。党员干部一定要尊重自己工作对象的情感。（1）围绕人的需要做文章。如果说人们的物质、精神、交往和安全、被尊重的需要都得不到满足，就说明思想政治工作的方法不对头，目标不明确。从这个意义上说，思想政治工作不单纯是思想政治工作者的事，而是人人都要做的工作，任重而道远。（2）围绕人的思想做文章。人的思想来源的渠道多种多样，包括封建社会、资本主义社会、社会主义社会三个时期的影响都存在，有的这方面多一些，有的那方面多一些，这就给思想政治工作带来了很大的艰巨性和复杂性。这就要求我们必须把理想信念教育作为思想政治工作的核心内容，使人们的愿望和动力才能有机地统一起来，否则，愿望和动力就会背道而驰。（3）围绕人的观念做文章。衡量一个人，不应看他在舒适的时候，顺利的时候站在哪里，而是看他在受到困难和有争议的时候，在公与私、苦与乐、生与死的时候站在哪里，这是观念的大展示。这就需要思想政治工作者要对其工作对象进行深入的观察、了解和引导。3、方法要灵活。长期以来，思想政治工作的方法是你讲我听，这些做法有一定的积极作用，但容易使工作对象产生逆反心理，如果我们不在思想政治工作的方针方法上有所突破，就很难发挥思想政治工作的威力。要按照继承和发展的原则，对那些适应形势发展要求，至今依然行之有效的好方法应当继承发展，并很好地运用。同时，要善于适用现代化传播工具，宣传党的方针政策，根据不同人员的年龄、文化程度、兴趣爱好等，开展不同活动。通过采取多种多样的方式方法，提高思想政治工作的实际效果。另外要学会在解决矛盾中体现思想政治工作的作用。4、正确处理主要与次要矛盾，做到维护大局。主要与次要的矛盾，在现实中，更多地表现为全局与局部、单位与个人之间的矛盾。尤其是在市场经济发展过程中，这一矛盾大量暴露出来，进而影响到同志的团结、影响到单位的活力，甚至影响到稳定。合格的思想政治工作者并不一味简单地排斥局部利益，应在充分尊重对方和他们切身利益的基础上，把解决思想问题与解决实际相结合起来，找出两者利益的共同点，区分不同点，在强调和保证国家利益、集体利益的同时，使局部与个人利益得到必要的照顾，充分调动各方积极性。结束语参考文献：[1]郭灵花.企业思想政治工作在和谐社会中的重要作用[J].山西财经大学学报.2009（S1）[2]孟欣.思想政治工作与时代的结合[J].辽宁工业大学学报（社会科学版）.2009（02）[3]王国庆试论思想政治工作的创新与发展的管理方法[J]改革与开放2012（02）英语课程既具有工具性又具有人文性特征专家对英语课程的双重属性——人文性和工具性的解读英语课程既具有工具性又具有人文性特征，它对促进学生的人生发展具有重要意义，也对国家民族的发展具有重要意义。我们在初中阶段开设英语课程的目的，绝不仅仅是为了使学生掌握语言，而是要使学生通过学习英语来“形成跨文化交际意识和基本的跨文化交际能力；进一步拓宽国际视野，增强爱国主义精神和民族使命感，形成健全的情感、态度、价值观，为学生未来发展和终身学习奠定良好的基础。” 就工具性而言，英语课程承担培养学生基本英语素养和发展学生思维能力的任务，即学生通过英语课程掌握基本的英语语言知识，发展基本的英语听说读写技能，初步形成用英语与他人交流的能力，进一步促进思维能力的发展，为今后继续学习英语和用英语学习其他相关科学文化知识奠定基础。就人文性而言，英语课程承担着提高学生综合人文素养的任务，即学生通过英语课程能够开阔视野，丰富生活经历，形成跨文化意识，增强爱国主义精神，发展创新能力，形成良好的品格和正确的人生观与价值观。一方面，关于课程性质具有工具性和人文性这一双重性质的提法，实际上就是素质教育理念在语言课程，尤其是外语课程中的具体落实，它是“又红又专”和“德智体美全面发展”的理念的与时俱进的深化和提高。另一方面，课程的人文性概念又与学校教师和学生期待课程内容整合的愿望和努力相吻合。要把对于学生成长有重要影响和作用的学习内容“整合” 到英语教学中来。我们现用的教材以及教师的课堂教学中，都包括许多有助于培养学生优良素质、正确的人生观和价值观的优秀内容。而许多学生，也在教材和教师的引导下，自觉地将外语学习与自身素质的培养结合起来。事实证明，外语课程的人文性这一理念，已经在逐渐形成为外语教学过程中的可行的、有效的行为，也使教师的教学观念和教学方式以及学生的学习观念和方式发生了很大变化。从而起到了优化学生素质和提高学生外语水平的双重目的。Module6EntertainmentUnit2Hesaiditwasonatthestudentcinema.教学内容：八年级外研版《新标准英语》Module6Unit2一、教学内容分析本模块以娱乐为话题, 对话内容是关于萨莉来中国访问演出的情况；阅读课文介绍的是一部美国电影《加勒比海盗》。课文从听说到读写都围绕着娱乐方面的话题展开，学生会接触很多相关的词汇，并围绕这一话题进行大量的听、说、读、写方面的语言实践活动,让学生在使用语言的过程中学会简单介绍一部电影或剧目,促使学生更有意识地自觉学习英语。语法难点是直接引语和间接引语的转换规则。教学中教师应随时随地灵活利用各种素材组织教学过程和内容,充分调动学生的积极性。二、教学目标(1)知识目标：学习掌握词汇：fight,pirate,sail,ship,tonight,act,character,believable,lost,action,fighting,play,scene,romantic,funny,although,except,advise,ourselves,comment短语：facetoface,inone’sopinion(2）能力目标：理解短文，通过阅读得到有关加勒比海盗电影的一些信息，能够去谈论自己喜欢的电影(3)情感目标：通过对喜爱的电影及音乐的交流，拓展自己的爱好和兴趣，增加对同伴的了解，同时学会聆听他人的意见。三.教学重点（1）重点词汇及短语fight,pirate,sail,ship,tonight,act,character,believable,lost,action,fighting,play,scene,romantic,funny,although,except, advise,comment，facetoface,inone’sopinion（2）话题：talkaboutfavoritefilm.四．.教学难点：talkaboutfavoritefilm.五、教学过程I.Experience感知体验Step1GreetingandWatchingaVideoof“PiratesoftheCaribbean”(thesceneswiththepirates)T:Nicetomeetyou.I’mveryhappytohavethislessonwithallthestudents.Ibelieveyouarethebest.Areyouready?然后通过一分钟左右的电影预告片播放导入本课的主题。T:Justnow,weenjoyedthefilmtogether.Doyoulikeit?Isitcool?Whatdoyouthinkthefilmisabout? (在大屏幕上显示截图帮助学生答出主题）[设计意图]借用视频吸引学生的注意力，激发他们的兴趣，导入本课主题并且谈论相关话题。Step2ShowteachingaimsLetstudentknowwhattolearninthisclassStep3learningsomenewwordsofthisunitShowstudentssomepicturestohelpthemlearnsomenewwordsofthisunit：fight,pirate,sail,ship,romantic,believe.etc(设计说明：1、由于本单元新单词较多，所以我在设计时将其分解为两部分进行学习，本环节所学的单词主要是为下一环节activity2作铺垫。2、使用图片学习单词有两个目的：一是为了更直观，二是在让学生描述图片的过程中学会在句子中使用单词。)Step4listeningandanswerthequestions1.WhattypeoffilmisPiratesoftheCaribbean?2.Isitanexcellent film?[设计意图]在初次听的过程中，让学生注意对对话中基本信息的捕捉。锻炼他们的听力。Step5Readingcarefullyandunderstandingthepassage.1.fastreadingandfillintheform[设计意图]快速浏览文章，让学生注意对文章中基本信息的捕捉。锻炼他们的阅读速度。2.Readanddiscussthemainideaofeachparagraph..(You’dbetterhaveadiscussionwithyourpartners!)Readparagraphs1—2carefullyanddecide(T)or(F)1.ChenHuanisgivingaartreportfortoday.2.Anewfilmstartstodayatthechildrencinemaateighto’ clock.3.JohnDeppandOrlandoBloomactwellinthefilmanmaketheircharactersbelievable.Readparagraphs3carefullyandretellThestoryisaboutanoldship.It________theCaribbeanislands.DeppandBloomtryto____some________.Thentheycome______________someterrible______,andhaveto____withthem.The_______looksreally_________.The_____withKnightleyandBloomare________and________.Readparagraphs4carefullyandanswerthequestions1.Isitturetolife?2.Whatdoesn’tChenHuanlikeaboutthefilm3.WhydoesChenHuanadvisepeopletoseethefilm?[设计意图] 这一过程一方面让学生锻炼阅读能力，一方面考察学生的理解能力.，加入讨论是让不同层次的同学，都能参与其中，合作交流。如哪一组相对较弱，可举手向老师寻求帮助！Step6.showkeypoints1.Theycomefacetofacewithsometerriblemen,andhavetofightthem.facetoface(with)意为“面对面，面临”。I’dliketotalktoyou_____________Theteachercame____________suchaquestion.2.truetolife表示“反映真实生活的；反映现实的”。Characters____________________.这本书很有意思，但是里面的人物却不是很3.exceptfor除…之外其他都,表示不同类事物之间的关系。Smithisagoodman,exceptforhisbad temper.史密斯除了脾气不好外，是个好人。except用于表示同类事物之间的关系，其意为“除…以外没有”HegoestoschooleverydayexceptSunday。他除了周日每天都去学校。1.Yourcompositionisfewspellingmistakes。你的作品除了有些拼写错误外都很好。2.TheyallwenttotheparklastSundayhim.除了他以外，上星期天他们都去公园4.It’sanenjoyablefilm,althoughinmyopinionthere’stoomuchfighting.1)although意为“虽然，尽管”，引导让步状语从句。although与but不能同时出现在一句子中。eg:___________heisyoung,heknowsmore.Heisyoung,______heknows more.2)以某人的观点，某人看来___________________,wearewrong.以他的观点，我们是错误的[设计意图]是学生掌握本节课的知识点，边讲边练，加以巩固。Step7交际运用[操作方式]Completetheconversation.学生要运用本课所学知识,完成A与B之间关于课文电影的对话.Jane:DidyouhearChenHuan’sculturereportyesterday?Adam:No,Ididn’t.Whatdidhesay?Jane:ItwasaboutPiratesoftheCaribbean.Hesaiditwasonatthestudent cinema.Adam:Whatdidhesayaboutit?Jane:Hesaidthat…[设计意图]学生们通过在对话中转述课文的信息，将本课所学的知识进行迁移而且体验用英语做事情的乐趣。不仅使学生再次运用本课所学知识,而且也再一次操练本课的语法重点。Step8talkaboutthefavoritemovieandwritethemdown以myfavouritefilm为题，向大家介绍你最喜欢的电影,并对这部电影做一简单评价。（设计说明：训练学生口头、笔头用所学知识评价电影的能力。）Step9达标练习（设计说明：进一步巩固本堂课所学习的知识点）Step10 HomeworkWriteareportaboutafilmyouhaveseen.[设计意图]通过作业的反馈，了解学生是否掌握了本课的重点和难点。 我在教学设计中对工具性和人文性实施：在教学设计中，教学过程的第三、第四、第五、第六、第九个教学环节教给学生并掌握基本的英语语言知识，发展基本的英语听说读写技能，初步形成用英语与他人交流的能力，进一步促进思维能力的发展，为今后继续学习英语和用英语学习其他相关科学文化知识奠定基础。人文性：在教学设计中，教学过程的第七，第八、第十个教学环节，开阔视野，丰富生活经历，形成跨文化意识，增强爱国主义精神，发展了学生的创新能力。人工神经网络具有四个基本特征人工神经网络：人工神经网络是一种模仿公务神经网络行为特征，进行分布式并行信息处理的数序算法。由大量处理单元互联成的非线性/自适应信息处理系统。特点：非线性/非局限性/非常定性/非凸性根据连接的拓扑结构，分为前向网络：这种网络中每个神经元接受前一级的输入，并输出到下一级，网络中没有反馈。反馈网络：网络内神经元间有反馈，可以用一个无向的完备图表示。人工神经网络具有四个基本特征：（1）非线性非线性关系是自然界的普遍特性。大脑的智慧就是一种非线性现象。人工神经元处于激活或抑制二种不同的状态，这种行为在数学上表现为一种非线性关系。具有阈值的神经元构成的网络具有更好的性能，可以提高容错性和存储容量。（2）非局限性一个神经网络通常由多个神经元广泛连接而成。一个系统的整体行为不仅取决于单个神经元的特征，而且可能主要由单元之间的相互作用、相互连接所决定。通过单元之间的大量连接模拟大脑的非局限性。联想记忆是非局限性的典型例子。（3）非常定性 人工神经网络具有自适应、自组织、自学习能力。神经网络不但处理的信息可以有各种变化，而且在处理信息的同时，非线性动力系统本身也在不断变化。经常采用迭代过程描写动力系统的演化过程。（4）非凸性一个系统的演化方向，在一定条件下将取决于某个特定的状态函数。例如能量函数，它的极值相应于系统比较稳定的状态。非凸性是指这种函数有多个极值，故系统具有多个较稳定的平衡态，这将导致系统演化的多样性。金融衍生工具的基本特征金融衍生工具的基本特征金融衍生工具具有以下基本特征。(一)跨期交易金融衍生工具是交易双方通过对基础工具或基础变量等因素变动趋势的预测，约定在未来某一时间按照一定条件进行交易或选择是否交易的合约。因此，无论是哪一种特定衍生工具的交易，都会使交易者在未来一段时间内或未来某一时点上的现金流发生变化，跨期交易的特点十分突出。这就要求交易者对利率、汇率、股价等因素的未来变动趋势作出相应的判断，而判断得准确与否直接决定交易行为的盈亏。 (二)价格的联动性金融衍生工具与相关基础产品或基础变量之间的联系密切，决定了衍生工具的价格与基础产品或基础变量规则变动。这种价格联动关系可以是简单的线性关系，也可以表达为非线性函数或者分段函数。这也是能够通过操作金融衍生工具回避基础产品价格变动的风险的原因所在。(三)杠杆效应金融衍生工具交易一般只需缴纳少量保证金或支付获得权利的费用，就可以签订远期大额合约或是互换不同的金融工具。举个简单的例子，假设某期货交易保证金为合约金额的10%，就可以控制10倍于投资金额的合约资产。此时与合约对应的基础产品价格或基础变量的轻微变化，就会牵动合约价格的变化，再通过保证金制度的放大镜作用，将投资合约的收益或损失成倍放大。这种以小搏大的杠杆效应在一定程度上决定了衍生工具交易的高投机性和高风险性。(四)高风险性和不确定性‘ 交易者对基础产品价格或基础变量未来走势预测的准确程度决定了金融衍生工具交易的结果。而基础产品价格或基础变量的变动往往会超出市场预期变化，这种不稳定性为金融衍生工具交易带来了高风险。而保证金制度的杠杆效应，可能使投资者大盈也可能使其大亏，进一步放大风险。(五)套期保值和投机套利共存金融衍生工具产生的直接原因是为了规避金融价格波动的风险，进行资产保值。而衍生工具的杠杆效应具备了吸引投机者的条件，这种低成本、潜在高收益的“以小搏大”的交易使相当多的人甘冒风险一试高低，以期投机套利。无论出于何种目的，投机者确实成为衍生工具市场不可或缺的角色，他们以带有赌博色彩的交易行为承担了市场集中的风险，为市场注入了活力，提高了市场运作效率，所以避险者才能在这个市场上转移风险。正是保值者和投机者在市场上的“互相利用”，使金融衍生工具得以生存和发展。舒适工作椅应具备的特征 书房是伏案工作者在家工作时最重要的空间，而工作椅和办公桌就是书房的核心。相比办公桌，工作椅的选择讲究更大。 可调节性 工作椅的座面高度、扶手高度、靠背倾斜角等应具有可调性，以满足不同个体的使用需求。如图1、图2，图3，图4所示，它们均可通过椅座的气压棒装置调节座面高度，从而为不同身高的使用者提供适宜的座面高度。另外，图1和图2工作椅含锁定倾斜的功能，可以根据使用者的体重或坐姿变换情况进行靠背倾角的调节。 椅背 一般情况下，舒适的工作椅靠背设计应实现“两点支撑”，即靠背应为人体的腰背部提供上下两个支撑点(如图5)。上支撑点位于肩胛骨的下角，为背部提供凭靠。下支撑点位于腰椎点的下部，为腰部提供凭靠。适宜的腰背部支撑对于减轻体重对臀部的压力，缓解背部肌肉的紧张程度，以及保持脊椎自然的s形，防止椎间盘突出等具有重要的作用。如图4设有可调节的腰衬，这种设计可使坐姿状态下人体的脊椎形态呈自然的s形，还能适应不同身材的使用者需求。 对头颈的支撑也是需要椅背的设计来实现的。如图3设有可调节头枕，既可承托头的重量，又可避免颈背部肌肉受拉。 扶手 扶手对于缓解手臂、双肩、背部以及臀部的疲劳是十分有益的。图2工作椅的扶手与人体接触部分设有软包，从而进一步增强了其扶手表面的舒适感。另外，图3工作椅的扶手高度可以调节，为不同肘高的使用者提供适宜的支撑。 椅面材料 椅面材料的运用与人体舒适性也有很大关系。透气性较好的座面和靠背材料，可保证人体长时间坐姿工作的舒适性。如图3、图4所示，两款工作椅均采用了弹性透气网背材料。 事实上，舒适工作椅的设计要点远不仅限于此。选择一把舒适的工作椅，对于预防由于不良坐姿而引发职业病，提高工作效率等都具有举足轻重的意义。中国社会政策框架特征与社会工作发展战略作者：刘继同南开学报：哲社版 2007年03期 一、中国社会发展议程与社会政策框架议题 中国正处于史无前例的社会结构转型时期，如何正确处理经济发展与社会发展的关系，保持社会持续稳定协调均衡发展，建构现代和谐社会，改善公民生活质量与提高社会质量，成为公共政策、社会政策和社会管理议程的核心议题，成为国家发展与社会发展的战略目标。改革开放以来，中国社会结构转型速度加快，政治发展、经济发展、社会发展与文化发展中不确定与高风险因素急剧增多，政治、经济、社会、文化系统间相互依赖与相互影响制约程度显著提高，社会结构快速转型的动荡不安与社会现代化进程本身的高风险相互叠加、强化，一方面导致中国社会发展面临诸多两难选择，发展中国家后发展效应暴露无遗、极其典型，另一方面，中国的社会结构与国家转型过程为发展社会学提出一系列崭新的重大理论课题，例如如何看待国家与社会关系框架的变化，如何处理政治发展、经济发展与社会发展的关系，如何处理社会转型、体制改革、综合发展、社会稳定的关系，如何抉择效率与公平的两难，如何划分国家与市场边界，如何处理经济政策与社会政策，个人自由与制度保障关系等[1]。这意味着中国社会结构转型与社会发展议题具有非同寻常的特殊性及特别重要的现实政策意义。中国社会结构转型与社会发展的特殊性源自社会历史文化、社会结构与发展道路的特殊性，源自中国社会结构转型与社会发展的国际环境与国内形势截然不同于欧美古典资本主义国家。更为重要的是，中国社会发展议程具有特别重要的现实意义、理论意义、政策意义和国际意义。 社会政策概念内涵、政策范围、政策框架与社会发展议程的关系是个崭新的重大课题，社会发展进程中社会政策与社会政策框架视角下的社会发展议程是中国社会发展的战略重点。社会福利制度与社会政策研究是欧美国家工业化、城市化、社会现代化与社会发展的必然结果，反映了欧美社会发展已由“公共政策”进入“社会政策”时代，生活质量与社会质量举足轻重。改革开放以来，社会政策研究最初从欧盟研究、社会工作研究、国家研究、经济市场研究、社会政策比较研究等角度进入学术界理论视野，导致社会福利与社会政策研究异军突起[2]。目前，中国社会政策研究状况不容乐观，一是社会政策研究机构与队伍人数有限、屈指可数，社会政策研究缺乏起码的数量规模与规模效益；二是许多研究者有意识或无意识地用经济政策取代社会政策，从经济政策的角度看待社会政策问题，“社会政策研究经济化” 倾向明显；三是社会政策研究缺乏政策框架或政策体系概念，现有研究多从具体政策领域或议题入手，社会政策与经济政策，健康政策、教育政策、福利政策和社会保险政策之间互动关系不清；四是现有研究多系介绍欧美社会福利制度与社会政策框架，对中国社会福利制度与社会政策框架的特殊性与普遍性实证研究不多，宏观、中观与微观的中外社会政策比较研究凤毛麟角。有鉴于此，本文主要从社会政策框架角度入手，描述中国社会政策框架发展演变的历史轨迹，探讨社会政策框架在社会发展议程与建构和谐社会中的地位角色，特别是专业社会工作涵义。 二、社会结构转型与社会福利社会化政策实践 1949年以来，中国政府确立国家社会主义制度，推行计划经济体制，建立准军事化的社会管理模式，形成工作单位型福利制度，实现低水平和广覆盖的社会福利制度化保障网络。 从世界社会主义思想与运动发展史角度看，社会主义中国是典型的国家社会主义[3](p.264)，创建新兴统一社会主义国家的目标，集体主义和社会平等为核心价值观，国家全面干预社会经济生活，市场经济与竞争机制销声匿迹，政府承担无限社会责任，实行中央集权的计划经济体制，建立全面组织控制的管理模式，从不同角度反映国家社会主义制度安排和政策模式。 更为重要的是，形形色色的工作单位成为中国社会最基本、最主要和最普遍的综合性社会组织，国家对社会生活的全面干预监控，国家意志的表达和政策实施主要是通过工作单位完成的。所有人都归属某类单位，工作单位与再分配、社会控制、德治、派系与行动策略密切相关，形成“控制的辩证法” 的内部运作机制，福利依赖成为控制辩证法的重要构成要素[4](p.135)。 需要特别指出的是，虽然计划经济体制时期严重匮乏社会选择、个人价值与个人福利需要，但是所有人群基本上都处在低水平、组织化、普及化和制度化国家福利保障网络的保护之下。高就业低工资的就业模式，近似平均的社会平等主义，无所不在的财政补贴和实物化消费，社会主义制度优越性与解放全人类的国际主义责任等，造就接近停滞不前的高度稳定社会。虽然人们的物质福利待遇和生活处境不尽人意，但是人们普遍拥有高度的满足感和幸福感，形成当时特有的以工作单位为基础的社会福利制度与政策模式。这种国家社会主义制度安排与工作单位为基础的社会福利制度框架适应当时的中国社会需要，并在当时特定的社会环境与历史条件下，在重建社会秩序、促进经济发展与加强社会管理等方面发挥着积极而重要的作用，形成独具中国特色的社会福利制度框架与社会政策框架的雏形。 计划经济时代以工作单位为基础的社会福利制度与社会政策体系的结构化特征，反映当时社会结构特征与制度安排特色，形成独具中国特色的社会福利文化与社会福利制度遗产，深刻反映了计划经济时代中国社会的结构性特征和社会福利文化的本质，反映了人们的生活状况。这些制度特征与政策取向是理解市场经济时代社会福利社会化政策实践的历史与逻辑基础。首先，计划经济时代社会福利制度与社会政策框架深受前苏联和社会主义意识形态的影响，经济政策主导社会政策，社会政策附属和融合在经济政策之中，缺乏真正涵义的社会政策，且社会政策实践侧重收入分配模式，如何满足公民不断增长的物质需要相对滞后[5](p.121)。这意味着社会政策主要发挥收入再分配和社会平等的社会功能，但是社会福利服务相对落后。其次，社会政策体系的最高政策目标是朴素的平等理念和平均主义思想，政府对公民基本权利的重视高于对公民基本生活需要的满足，公民的政治福利状况高于经济福利、社会福利[6]。第三， 计划经济时期社会福利制度与社会政策框架主要由社会救济、社会福利、社会保险和优抚安置四大部分组成，健康政策、教育政策、公共住房和公共服务等内容没纳入社会政策。1949年以来，中国政府主要参照、借鉴前苏联福利制度安排与政策模式创建社会主义福利，社会福利服务重点是城乡贫困救济和自然灾害救济，以老弱病残为主的弱势群体的福利服务，以国家机关干部和企事业单位职工为主的社会保险，以退伍军人就业安置和烈军属抚恤为主的优抚安置，社会福利层次结构停留在以缓解贫困和自然灾害救济为主的社会救济水平上。总体来说，计划经济时期社会福利结构化特征有六个方面：一是将社会福利看作是国家权威与仁慈，缺乏实质公民权；二是将社会福利等同资本主义社会制度，长期敌视社会福利服务；三是将社会福利等同社会救济，而且将社会福利看作是社会保障的重要组成部分；四是将社会福利等同工作单位的职业福利待遇和组织性福利；五是将社会福利看作是市民独享的社会特权，二元福利结构突出；六是将福利工作等同民政工作，政治福利鲜明，缺乏社会政策的理念[7]。 社会政策框架结构和社会服务实践反映特定社会的结构性特征和社会福利文化的基本特色。 改革开放以来，中国社会处于传统社会向现代社会转型过程中，社会福利社会化政策成为推动福利制度创新和社会政策框架出现的主要动力源泉，反映中国社会结构分化的状况。社会转型既是社会结构关系分化调整，又是社会组织结构功能变化，还是社会利益格局重构，更是经济增长与社会发展、经济政策与社会政策关系，国家与社会关系框架的革命性调整。城乡经济体制和劳动、工资、社会保险三项制度改革，政企分开、政社分开和政府职能转变，特别是20世纪80年代中期社区服务异军突起和蓬勃发展，直接导致社会福利社会化政策的形成。社会福利社会化政策就是充分调动国家、市场、社区和家庭力量，多层次、多形式、多渠道兴办社会福利事业，改善民众生活状况，及时有效满足人民群众不断增长的物质文化需要。社会福利社会化政策经历萌芽、诞生、发展和成熟的发展过程，成为政府主要的福利政策。总体来说，社会福利社会化政策实践基本分为六大层面：一是国家、市场、社区、家庭、个人共同承担社会福利责任，形成中国福利多元主义；二是社会福利政策目标是效率优先，兼顾公平，结果平等让位于机会均等；三是社会福利服务对象由老弱病残扩大到所有公民；四是广开门路，多渠道筹集社会福利资金，促进福利投资主体的多元化；五是提供物质保障、收入保障、服务保障和精神心理保障，扩大社会福利服务范围，发展内容广泛的福利服务；六是改革社会福利事业管理体制与政策模式，加强社会福利与社会政策领域的国际合作[8]。实践证明：社会福利社会化政策既符合中国社会发展需要，又反映中国社会发展所处阶段。更为重要的是，经过十多年的努力，社会福利社会化政策实践已取得世人瞩目的辉煌成就。简言之，社会结构转型、经济体制改革、市场经济发展与社会福利社会化政策实践微观层面深刻改变人们的价值观念、行为模式、生活方式和生活质量，宏观层面上深刻改变社会环境，推动社会福利制度创新，重塑国家、市场与民间社会的关系框架，导致社会政策框架形成。 社会结构转型、经济体制改革、社会工作教育重建和社会福利社会化政策实践最深远、最重要的社会后果是社会政策框架形成，社会政策与经济政策，社会市场与经济市场相互依赖、并存共生的社会状态形成，主要社会政策领域蓬勃发展，中国的社会政策时代已经来临[9]。20世纪90年代以来，宏观的社会环境、 中观社会组织与微观个人生活方式均发生翻天覆地变化，一个处于传统社会向现代社会转型的新型过渡性社会已经形成。更为重要的是，城市社区服务和社区建设运动，特别是民政系统改革创新发展实践经验，显示出传统以工作单位为基础的社会福利制度和剩余福利政策模式正在发生结构性、革命性变革，与市场经济相适应的现代社会政策框架与社会福利制度框架已初见端倪，其最主要标志有五个方面：一是国家、市场、社区、公共领域相互促进结构关系基本形成，初具现代社会体系的结构与功能；二是社会政策概念、社会福利理念、社会保障概念、专业社会工作等理论观念纷纷涌现，形成百家争鸣局面[10]；三是经济政策与社会生产，社会政策与社会服务，经济市场与社会市场的结构关系形成[11]；四是医疗卫生、教育服务、福利服务、住房服务、就业服务和公共服务体系的格局已形成；五是国际福利、国家福利、市场福利、社区福利、家庭福利和个人福利错落有致、互为整体。这些既是社会政策框架形成的社会前提，又是社会政策框架的基本内容，还是社会政策框架形成的社会结果，标志中国社会结构转型，社会经济协调发展和社会服务均进入崭新时代。医疗卫生政策和医院社会工作、教育政策和学校社会工作、福利政策与社会福利事业服务、就业政策和就业服务、住房政策和廉租房服务、司法政策和青少年矫治、社区建设与服务，特别是社会保障观念向社会福利观念转变，全面建设小康社会和实现社会现代化宏伟目标，既创造具有世界性普遍意义，又具有中国特色的社会政策框架与社会服务发展模式，为专业社会工作发展创造有利条件和广阔空间，极大提高社会工作职业化与专业化水平。简言之，社会结构转型、经济体制改革与社会福利社会化政策实践后果是社会政策框架的形成。 三、社会政策框架形成与政策体系结构性特征 社会政策框架是具体社会政策领域之间的内在联系与逻辑关系模式，具有多种积极的社会功能，在社会发展中扮演多种重要的角色，是观察社会政策与社会福利制度现代化程度的主要标准。政策框架有广义和狭义之分，狭义政策框架特指具体某项社会政策体系结构关系，例如价值基础、政策目标、服务对象、服务范围、服务内容、资金来源渠道和管理模式等政策因素之间的相互关系模式。广义的政策框架是指不同政策体系之间的内在联系与逻辑关系，例如公共政策与社会政策的关系，社会政策与经济政策的关系，社会政策体系内部的健康、教育、福利、救助、保护政策和社区服务等不同政策体系之间的相互关系模式与运作机制。这意味着政策框架要比某种具体的政策更为重要、更为复杂、更为多元、更加多变和更有意义。不言而喻，政策框架是政策体系兴旺发达、丰富多彩、自我完善和政府治理能力高低的标志，在传统农业社会和社会现代化初期，政府通常只有零碎分散的福利政策，各项政策之间普遍缺乏有机的内在联系，而且政府具体政策实践水平、社会管理水平与社会服务水平普遍偏低。只有在经济发展到某种程度，在工业化、城市化与社会现代化建设达到某种程度之后，在诸多单项的具体政策体系比较完善成熟之后，在社会福利发达与政府职能转变，在社会发展纳入政策议程的背景下，社会政策与社会政策框架才具有特别重要的意义。社会政策与社会政策框架在社会发展、国家发展与社会福利发展中扮演重要角色。首先，它反映特定时空处境下社会主流的价值观念与社会态度倾向；其次，反映特定时空处境下社会追求的主流目标与目标优先次序；第三，反映特定时空处境下社会关注的服务对象和弱势群体范围；第四，反映特定时空处境下社会服务范围、内容和国家干预领域；第五，反映特定时空处境下社会筹资模式与国家福利责任的承担；第六，反映特定时空处境下社会管理模式与国家、社会的互动关系。简言之，社会政策与社会政策框架反映特定时空处境下社会福利水平与社会和谐发展程度。 中国社会政策内涵与社会政策框架的构成不同于欧美国家，社会政策框架构成要素多样化，反映了社会结构转型过程中的过渡形态与社会结构分化程度尚低的状况，说明国家、市场与民间组织三部门之间三足鼎立的现代化社会结构的格局尚未最终形成，社会发展任重而道远。社会政策概念起源于英国，英国学术界对社会政策框架的构成要素已经形成广泛的学术共识，社会政策大师T.H.马歇尔认为，社会政策框架主要由社会保障、教育服务、健康照顾、福利服务、住房服务和社区服务六部分组成[12](p.12)，典型反映英美社会政策框架的组成部分。因为中国历史文化、社会环境、社会结构、人口结构、产业结构等方面均不同于英美国家，所以，中国社会政策概念的内涵、外延与社会政策框架组成部分也具有中国社会特有的基本内涵。首先，退伍军人及其家属的优抚安置是社会福利制度框架与社会政策框架的重要组成部分，相对西方货币化安置与社会化优抚服务体系而言，优抚安置更多体现政府的社会福利责任。其次，环境保护、生态健康与健康城市运动是社会福利制度与社会政策框架的重要组成部分，中国出现的绿色主义福利思想和生态健康理念，反映人们普遍认为环保是福利范畴[13](p.1)。第三，市政工程服务与公共服务，例如道路、桥梁、路灯、通讯设施是社会政策框架内容，是部分服务是典型公共产品，通常由政府为所有公民提供，所以是社会政策框架的典型范围。第四，宗教团体的社会服务与慈善救助服务是社会福利与社会政策框架的重要组成部分，中国宗教团体正积极主动适应社会需要，广泛开展多种慈善公益服务活动，服务弱势群体。第五，NGO发展与能力建设，特别是真正民间组织的培育、引导、发展和能力建设性活动。第六，劳动就业，特别是社区就业和劣势群体支援性就业服务是混合经济下福利的重要部分，就业服务成为经济政策与社会政策的交汇点，反映社会政策经济化与经济政策社会化趋势。 社会环境、社会转型、经济体制改革、社会结构转型导致中国社会政策框架具有诸多值得高度注意的结构性特征，需要引起决策者、社会管理者、社会服务提供者和公民足够重视。由于中国社会发展的外部环境、内部结构与运行机制截然不同于欧美国家，政策体系独具特色。 首先，政治政策、经济政策、社会政策与文化政策之间边界不清，政治、经济、社会、文化因素相互交织、相互渗透、相互依存、相互影响程度较高，无形增加政策制订和实施的难度。例如在政策实施过程中，组织主体繁多，组织规范多样，行政管理与行政协调难度极高[14]。政治、经济、社会、文化政策边界模糊和相互交叉的社会根源是社会结构分化程度有待提高的成因。 其次，中国社会政策框架缺乏相应的价值基础与价值理念，形成“有政策框架、无价值基础” 的状况，社会政策实践缺乏相应的价值理念积淀，社会政策体系虽然庞大，但是缺乏价值灵魂。社会政策并非价值无涉，恰恰相反，它常以某种价值理念为基础和奋斗目标[15](p.15)。世界各国的社会政策实践要义与精髓是：以中立的价值立场讨论社会政策是毫无意义的事情。 第三，社会政策体系与具体政策目标含糊不清，社会平等、社会公平与社会协调发展的目标经常受到冲击，平均主义大锅饭和经济增长成为政策目标，效率优先、兼顾公平是典型例证。在教育、健康、福利、社区服务和公共服务政策领域中，政策目标偏离方向是个普遍性现象。尽管不同社会政策领域的政策目标体系有所不同，但是社会政策体系的总体目标是相同的。 第四，社会政策服务的目标群体界定不清，或是目标群体具有较强的选择性，资格审查色彩浓厚，确定目标群体基本原则与主要标准是需求、身份、市场偏好、平均主义和地位取向，而不是需要、公民权利、业绩能力、社会公平、机会均等、社会平等和国家、社会最高利益。 第五，社会政策实践范围与服务内容通常也是模糊不清的，主要缺乏科学合理的界定标准，在市场经济条件下，这主要表现为国家福利责任与市场竞争的边界不清，国家功能职责不明，例如在基本医疗保险政策中，什么是基本医疗服务，如何界定基本医疗服务始终是个难题。 第六，更重要的是，中国社会政策基本类型是“原则政策”，而非“利益政策”，国家政策规定只能发挥有限的社会调节功能，无法充分发挥政策指导、政策杠杆和政策调节功能。众所周知，政策是国家意志的反映，是国家政治意愿、经济利益与社会需要的系统完整表达，政策背后隐藏社会利益调整的根本目的，政策实质和精髓是利益政策，是各种利益的调和。改革开放以来，中国社会政策体系的突出特征是原则政策，中央政府只颁布原则性的指导方针与基本原则，却没有相应资金配套和利益保障机制，养成中央出政策，地方自拿钱传统。 第七，最基本、常见的政策决策模式是“无过程决策” ，决策前缺乏广泛的咨询和民意调查，决策权力通常集中在极少数权力精英手中，普通百姓和广大公民难以充分参与决策的过程。众所周知，决策是政策过程的首要环节，决策过程与社会政策过程是政策研究的经典议题。政策过程本质是政治过程，是各种社会主体实现自我利益最大化的过程，是政治精英对各种社会利益进行折中协调平衡和进行社会价值权威性再分配过程，说明政治生活成熟[16](p.7)。令人高兴的是，中国“无过程决策”模式正向“咨询式决策”模式转变，专家参与程度提高。 第八，政策施行过程的抵触、阻塞、变形、变通、改造、移花接木和应对性、敷衍性实施。政策制定以后，如何因地制宜、创造性地实施既定方针政策是政策过程中的重要组成部分。政策实施牵涉诸多因素，涉及政策制订模式与政策制订过程中不同利益群体的判断、交易，涉及社会各方对政策目标、资源分配与政策手段达成广泛的社会共识，形成同心同德局面。因原则政策、决策模式、地大物博、地区差异和政策设计，上有政策、下有对策是普遍现象。 第九，对政策结果或政策评估研究不重视，忽视政策评估的重要作用，政策体系反映性差。政策制定、贯彻实施和政策结果评估是政策研究的完整过程，缺一不可。政策评估的基本作用是及时发现政策实施过程中的问题，调整政策的发展方向和优先领域，确保政策目标实现和取得最好的成效。有鉴于此，政策评估已成为政策体系的重要组成部分，但是由于各种因素，政策评估尚未成为政策体系特别是社会政策项目“必不可少” 的重要部分。 四、社会工作发展议程与宏观整体发展战略 社会政策理念、社会政策框架形成对专业社会工作发展具有特别重要的意义，社会工作发展与社会政策发展关系密切，如何将社会工作发展置于社会政策框架之中，如何科学合理设计社会政策框架中社会工作的角色地位，是社会结构转型期社会工作发展的首要任务。社会工作专业恢复重建以来，社会工作专业实践与社会工作教育取得了辉煌成就，社会工作概念与专业服务理念已获得社会的认可，社会工作专业毕业生陆续进入福利机构，社会工作者创建民间性社会服务机构，社会工作教育迅猛发展，儿童、残疾人、老人、妇女、社区、学校、司法等社会工作兴旺发达，确立了社会工作专业实践与社会福利制度的关系[17]。2000年以来，社会政策理念、社会政策框架与专业社会工作关系议题成为头等重要的大事。如果“社会政策可以定义为影响福利的政策行为” [18](p.11)，那么社会工作与社会政策关系的实质就是社会工作与社会福利制度的关系。如果社会政策框架可以理解为去商品化的社会政策体系[19](p.38)，那么社会工作与社会政策框架关系的实质就是社会工作与社会服务制度的关系。换言之，社会政策理念、社会政策框架与专业社会工作的关系就演变为社会工作与社会福利制度，社会工作与社会服务体系的关系。欧美社会福利制度与社会服务体系内涵是清清楚楚的，但是中国社会福利制度范围与社会服务体系内涵有所不同，反映中国社会特色。目前，中国社会福利制度主要包括社会救助、社会保险、福利服务、优抚安置、个人账户式储蓄积累、社会互助六部分。健康照顾、基础教育、公共住房、社区服务、弱势群体就业服务、环境保护与生态健康、市政工程与公共服务、NGO发展与能力建设等服务尚未纳入社会政策框架与社会福利制度范畴。因此，当务之急是科学界定中国社会政策框架的主要内容，明确规定健康、教育、公共住房、就业服务、市政工程和环境保护等“社会服务”的性质。社会服务概念对应物是“商业服务”，社会服务本质与精髓是“社会福利、公共服务” 性质。社会工作在社会福利、社会服务与公共服务中扮演什么角色，发挥什么作用是核心议题[20]。社会结构转型、经济体制改革与建构和谐社会的环境为社会工作发展创造难得的历史机遇。 社会工作发展议程与宏观整体发展战略内涵丰富多彩，涉及社会工作与社会政策关系、社会工作发展战略与基本定位、服务范围与优先领域、目标人群与行动策略等诸多重大问题。社会工作发展战略与战略定位是经济全球化背景下社会政策框架与社会工作发展首要问题，中国社会发展与社会结构转型截然不同于欧美的社会环境是国际化、全球化、信息化与本土化，关键是如何在经济全球化背景与本土化行动逻辑下思考社会政策发展与社会工作发展[21]。社会工作发展战略可以概括为积极广泛参与社会发展、社会工作专业服务策略、NGO组织建设与能力建设、国际交流合作与比较社会政策研究四大部分，它们之间相互关联。首先，专业社会工作应积极、广泛参与各项社会发展服务，在经济市场以外的所有社会领域发挥作用，而不是狭隘地仅仅局限为弱势群体和劣势群体服务，为老弱病残孤寡等服务[22]。换言之，专业社会工作服务领域应该是无限的，包括政治、经济、社会、文化等所有领域。其次，社会工作发展议程的核心是，如何确立社会工作的专业形象、专业地位与专业权威，尤其是在缺乏社会工作价值基础，人们普遍不了解社工和社会已有相关制度安排的背景下，如何通过专业服务赢得决策者、服务机构管理者、服务对象与普通公众的理解、尊重和支持，如何通过及时回应社会问题，有效解决社会问题，满足服务对象的基本需要是至关重要的。第三，NGO组织建设与能力建设是当前社会政策、社会发展与社会管理议程中的核心议题，根据社会结构转型规律，国家、市场与民间组织关系的变动规律，以及事业单位改革方向，在帮助、扶持和发动组织现有社会服务机构的同时，社会工作者应建立更多的专业服务组织。最后，我们已经生活在全球化时代，国际交流合作和社会政策比较研究显得尤为紧迫、重要，学习先进理念、借鉴国际经验、从事社会政策比较研究的目的都是为了更好服务中国社会[23]。 社会工作的服务范围与优先领域是社会工作发展议程的重要组成部分，直接关系社会工作发展状况与效果。按照欧美社会政策框架范围的经典界定与专业社会工作服务国际惯例，根据社会结构转型时期中国社会需要与建构和谐社会战略目标，中国社会政策框架与社会服务体系的范围是社会救助、社会保险、福利服务、优抚安置、个人账户式储蓄积累、社会互助、健康照顾、基础教育、公共住房、社区服务、弱势群体就业服务、环境保护与生态健康、市政工程与公共服务、NGO发展与能力建设等，范围几乎覆盖经济市场以外所有领域。在经济政策盛极一时，经济市场主导一切，社会发展严重匮乏社会政策与社会目标背景下，泛社会政策化、泛社会服务化与泛社会福利化是社会政策体系与社会工作发展的基本策略。这意味社会政策框架、社会市场与社会服务，甚至是经济市场的范围都是社会工作的领域。但是为了取得最好结果与效果，如何科学合理确定社会工作服务的优先领域是至关重要的。确定专业服务优先领域的基本标准有三：一是社会需要，二是专业服务能力，三是发展方向。有鉴于此，根据目前绝大多数国民社会需要、生活状况、社会工作专业服务能力和发展方向，学校社会工作、医务社会工作、弱势群体的社会救助、以社区为基础的综合性社会发展服务，将是当前社会工作专业服务的优先领域，也是将来若干年间社会工作专业服务的战略重点。学校社会工作战略重点是儿童少年工作，范围包括儿童少年的身心健康成长、心理情绪困扰、各类困境儿童的社会保护、儿童福利机构与设施建设、青少年犯罪和儿童家庭福利服务等。医务社会工作战略重点是预防医学、健康促进与健康教育、医院社会服务与医患关系沟通、妇幼保健与生殖健康、康复服务与社区卫生服务、公共卫生与环境保护、农村医疗卫生等。弱势群体与劣势群体社会救助的战略重点是儿童、残疾人、老年人、妇女、农民、农民工、下岗失业者、退休人员、慢性病患者、低工资收入和就业贫困者，以及最低生活保障家庭，这些弱势群体与劣势群体社会救助战略重点是经济保障与收入保障，是基本生活需要满足，是社会认可一般生活水平的改善，是为他们子女创造更公平的社会环境，消除贫困陷阱[24]。以社区为基础的综合性社会发展服务范围广泛，包括所有在地域社区与功能社区（组织）中开展的各类社会服务，其战略重点是社区就业服务、社区服务与社区卫生服务、社区社会教育、社区环境保护、社区组织动员与社区协调、社区发展与社区规划、社区文化与体育等[25]。 社会工作主要服务对象是弱势群体、劣势群体和普通公民三类，要逐步实现以弱势群体为主要服务对象，向劣势群体和普通公民的战略转变，让所有公民享受社会经济发展的成果，使更多人感受到社会政策框架与社会服务体系的益处，感受到政府社会福利责任承担意愿，为社会发展议程、社会工作发展议程、建构和谐社会和全面实现小康社会奠定社会广泛基础。目前，中国社会结构转型与社会发展议程的突出问题是，社会福利制度的覆盖范围十分有限，社会保护与社会福利服务基本上局限于部分儿童、残疾人、老年人、妇女、农民、农民工、下岗失业者、退休人员、慢性病患者、低工资收入和最低生活保障家庭，相当规模的弱势与劣势群体尚处于最低生活保障与社会福利安全网之外，普及性与全民性福利制度遥遥无期。形成这种状况的原因错综复杂，经济发展水平和政府财政能力固然是不可否认的重要因素，但是人们对社会福利的错误理解，社会福利传统上仅仅局限于穷人、弃婴、残疾人等弱势群体，普通百姓似乎享受不到社会福利与社会服务，以致形成社会福利只是救济穷人，社会政策、社会福利制度和社会服务与普通公民没有什么关系等社会误解，严重压抑公民的福利诉求。改革开放以来，中国经济发展和综合国力已有显著提高，具有改善公民生活状况的物质基础。目前关键的问题是，如何转变社会政策、社会福利制度与社会服务只是“社会消费”的观点，而是从社会预防、社会投资、社会基础设施建设、社会发展能力、社会管理战略和非经济投资的角度加大社会政策框架、社会福利制度改革创新与社会服务发展的力度，让更多人享受社会发展成果，从而扭转“只有经济发展与经济增长，而无社会发展与生活质量” 的尴尬局面。只有当所有公民享受社会政策、社会福利与社会服务的益处时，真正的社会政策时代才会来临。 五、简要讨论与基本结论 中国社会结构转型、经济体制改革、政府职能转变与社会福利社会化政策实践，彻底改变社会环境、社会结构与国民生活方式，彻底改变传统价值观念、意识形态与人们的社会态度，彻底改变国家与社会的关系框架与互动模式，彻底改变国家、市场与民间社会的结构化关系，彻底改变经济政策、经济市场与社会政策、社会市场关系，彻底改变社会发展与经济发展的关系，彻底改变国家与公民关系，彻底改变社会发展模式、发展道路、发展策略与发展方向，其革命性、历史性、战略性意义无论如何评价都不会过分，社会结构转型是另一只看不见的手[26]。社会结构转型与社会发展的经验证明：经济发展是硬道理，社会发展同样是硬道理。2000年以来，政府高度重视社会发展议题的政治意愿通过经济社会协调发展、全面建设小康社会和建构和谐社会等宏伟战略目标、中长期社会发展规划表露无遗，为社会政策议题、社会政策框架形成与社会发展、建构和谐社会营造良好社会环境，创造难得的历史机遇[27]。世界各国社会历史发展经验证明，社会政策理念与社会政策框架发展状况是衡量社会发展的最佳标准，是观察国家与社会关系，国家与市场关系，国家社会福利责任承担与服务能力的最佳角度，是评估公民生活状况、社会关系质量、社会福利水平与社会整体质量的最佳角度，是社会结构转型、经济体制改革、政府职能转变与社会现代化运动所追求的宏伟战略目标。 有鉴于此，社会政策议题与社会发展议程出现本身就是值得庆贺和大书特书的世纪性喜讯。需要特别强调的是，当前社会政策理念议题、社会政策框架、社会政策时代与社会发展议程，只是社会结构转型期中国社会发展的大趋势与基本方向，社会政策与社会发展议题基础薄弱，对此我们应有清醒认识和正确的判断。我们关注的问题是如何以最小的社会成本实现目标。对转型社会和发展中国家而言，社会政策议题与社会发展议程具有特别重要的社会性意义。 中国历史文化传统、社会环境、社会结构与发展道路决定中国面临诸多重大独特的社会发展议题，面临诸多难以取舍的两难选择与结构矛盾，面临社会文化色彩浓厚与相对性特征鲜明的社会需要，面临截然不同于欧美国家的发展环境、发展需要、发展抉择与发展机会。关键是加强社会需要研究，调整社会治理与社会规划结构，强化社会政策设计与科学决策，高度重视本土化经验，正确理解政府的社会福利责任，正确处理不同社会政策领域之间的关系，改善社会政策框架的质量，克服社会政策体系结构性与体制性缺陷，加强社会政策效果评估，发展社会工作专业服务，切实改善全体公民的生活质量，提高他们个人福利与社会福利水平，以社会政策与社会服务活动，以生活化服务与制度化保障，扩大政府治理的社会性基础[28]。这意味社会政策体系、社会发展议程与社会工作专业发展首先具有特别重要的社会政治涵义，它们面临结构性、体制性问题，反映国家与社会、国家与市场、国家与公民、经济与社会的权力关系、权力结构存在失衡，反映价值观念、政府职能转变、公共财政体制建设、社会管理模式远不能适应社会发展需要。这种状况既指明社会发展议程、社会政策体系与社会工作专业发展中现存结构性问题所在，又指明了未来发展的优先领域、战略重点。 中外社会结构转型、经济体制改革、社会发展议程和社会政策框架设计的历史经验充分说明：社会工作专业的服务范围是无比广阔的，社会服务对象不应该仅仅局限于弱势群体与劣势群体，社会工作专业服务的发展前景是无比光明的，同样社会责任也是巨大的。需要特别强调的是，专业服务的能力和影响是十分有限的，关键的问题是如何适应社会需要，将社会工作专业服务与专业发展同社会发展议程、社会结构转型、经济体制改革和建构和谐社会有机联系起来，将社会工作专业服务转变为社会性社会发展服务，转变为社会政策框架结构调整完善，转变为经济体制改革的润滑剂与激励机制，转变为国家内源性政治意愿，只有这样才能实现社会发展的宏伟战略目标，形成社会政策体系和完成有计划变迁的专业使命。 收稿日期：2006—08—17 [基金项目]国家社会科学基金项目（05BSH040）。作者介绍：刘继同，北京大学卫生政策与管理系，北京100083；刘继同（1961—），男，山东乳山人，北京大学卫生政策与管理系副教授，博士，主要从事社会政策与社会福利、卫生政策与健康照顾服务研究。论农民工创业特征与政策推动 摘 要：目前农村劳动力转移呈现出双向流动趋势，农民工返乡创业成为农村经济增长的新动力，但在提高农村就业率、实现农村各产业均衡发展的同时，政策效果与实施目标间也存在较大差距。就农民工在返乡创业过程中的创业优势、社会贡献、创新以及创办企业等特征进行分析，并对政策推动与实施深入剖析。结论认为，创业政策的推动实施仍存在较大障碍，应通过创业主体素质的培养、创业环境的优化以及政府组织职能的加强以加速创业经济的发展。 关键词：农民工；创业特征；政策 中图分类号：F320文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）22-0050-03 一、问题的提出 近年来出现了农民工回乡创业的双向流动现状，农民工回流现象与农村剩余劳动力转移流动问题以及经济发展道路和经济增长方式的选择有着必然联系（覃扬庆，2009），农民工愿意凭借在外务工所得的资金与经验在家乡自己创业，实现了农村就业率的提高、经济发展速度加快、农村各产业的均衡发展。但从另一方面来看，由于自身、社会以及政府三方面的制约因素，农民工回乡创业也出现无序化、企业发展非均衡化、生产废物无序排放以及创业成功率较低等一系列问题。归纳而言，农民工回乡创业有四大难题：创业启动资金不足、创业环境不够宽松、创业者文化素质偏低、创办企业技术含量低（杨群红，2008）；针对农民工返乡创业遇到的各种困难与问题，急需政府调整各种宏观经济政策，建立有一定力度的扶持农民工返乡创业的政策体系（李含琳，2008）。显而易见，农民创业是中国创业经济发展的重要构成，那么，农民工创业与普通农民有何差异？具有什么独有创业特征？农民工创业政策推动实施如何实现目标与效果间的匹配？本文拟针对这些问题进行分析，探讨农民工创业政策推动实施的最优路径选择。 二、返乡农民工创业特征分析 （一）较普通农民更具创业优势 农民工自主创业充分依托本地资源及企业优势踏实稳健发展，很大程度上是基于农民工具有普通农民所不具备的优势：第一，大部分普通农民只是进行农田耕种，受制于自身文化水平，他们视野窄、见识少，自主创业人数少，且创业成功率低下。相较之下，农民工极具对新生事物的探索精神，动手能力强，具有实干精神，虽不具备高新技术理论，但长年在外务工的经历造就出了勤劳肯干、踏实沉稳的特性，做事风格趋于保守，稳步前进，有效避免了企业的大起大落。第二，农民工有着丰富的乡土资源，虽然技术上不及拥有高深理论支持的科技型人才，但在原材料的供应上较其他类型涉农企业更具明显价格优势。 （二）对经济与社会发展贡献持续扩大 据调查显示，农民工回乡创业多为非农行业，如医疗、教育、房地产等，且大量农民工企业创立时引进了先进的生产设备和生产技术，保持了与沿海城市一定的联系，农村剩余劳动力数量逐年递减，对社会贡献持续扩大。第一，实现了创业实体形式的多样化，带动农村第一、二、三产业均衡发展。农民工流动性强更换工作频繁，而创业时一般与在城市所从事的行业一致，既适合当地需要又有城市品位，打破了传统的二元经济结构。第二，优化了城乡资源的有效配置，缩小了城乡差距。农民工在外务工多年，不仅积累了创业资本，而且在与城市社会关系网络中其他成员发生互动关系后建立了个人关系网络[1]。RobertA.Baron和Gideon D.Markman（1999）研究了创业者的社交能力对其创业的影响，认为创业者一般都能有效地利用周围的社会关系和社会资源。因此农民工返乡创业具有引导沿海优势资源向农村和欠发达地区转移的特点。第三，创业促就业，缓解就业压力。较大一部分闲赋在家的农村劳动力进入农民工企业后有了一份较为稳定的工作与收入。减少了剩余劳动力数量，提高了农村收入，缩小了城乡收入差距，对社会贡献不容小觑。 （三）创业模仿移植缺乏自主创新 农民工企业主要依靠模仿沿海发达城市企业的经营管理模式、市场营销模式及产品生产技术，企业自身生产技术更新慢，缺乏生产过程中的自主创新。大部分农民工企业的生产设备仍是企业刚成立时引进的，生产效率及产品质量远落后于城镇拥有高新技术设备的企业，产品附加值低、市场销路不好，造成企业仓库大量囤货滞销。由于一方面，农民工自身积累的原始资金已基本投入到创办企业中，自有资金不足以支持企业自主研发生产技术、更新设备、扩大生产的需求，且由于缺乏一定的抵押财产，使其获取金融服务的能力较弱。另一方面，由于近两年来通货膨胀以及世界原油价格上涨致使原材料价格上涨，而企业产品低技术含量、低产品附加值且迎合市场不够，使得企业从供销链中获取利润的空间狭小，企业盈利不足以支撑成本等开支，亏损状况严重。因而造成了农民工企业在创办后自主创新能力越发低下的恶性循环，仅能一味模仿城镇企业，企业的生产与发展与城镇企业相比有严重的滞后倾向，制约了整个农村经济的发展。 （四）以劳动密集型中小企业为主 返乡创业农民工企业定位一般为劳动密集型中小企业，所需技术含量低，企业规模较小。这是由农民工文化及管理水平低下的局限性所决定。农民工在创业中缺乏长远眼光，在产品的研发以及技术创新上存在严重的滞后情况，同时自身企业管理能力有限，无力操控大型企业，而农村大量廉价劳动力正好与企业产品低附加值、高同质性相符合；另外，返乡农民工的创业资金来源单一，多为在外务工所得，少有政府或信贷部门的资助[2]，有限的资金不仅将企业的规模限制在了中小企业范畴，且使农民工无力自主研究高新生产技术，仅能支付廉价劳动力成本，企业极易受到市场投资风向变动的影响，简单模仿、粗放发展现象严重；除此之外，农村落后的市场环境也是一个重要原因。大型企业的发展需要便捷的交通、开放的市场以及先进的通讯设备，而乡镇地理位置偏远、路况不佳、通信设施不全，导致农村市场相对闭塞、原材料供给及产成品的输送滞后、新产品流入农村的时间长、市场信息反馈迟缓，客观事实上表明，目前农村落后的市场环境仅能支撑中小企业创业经济的发展。我国工业领域产能过剩的表现特征及政策建议 根据与经济周期的关系，“产能过剩”可以划分为“周期性产能过剩”和“非周期性产能过剩”。由经济周期引发的“产能过剩”，称为“周期性产能过剩”。而在经济周期的影响之外，由其他因素作用而形成的“产能过剩”，称为“非周期性产能过剩”。根据不同的成因，“非周期性产能过剩”又可进一步划分为“结构性产能过剩”和“体制性产能过剩”。 一、我国工业领域产能过剩的表现特征 （一）我国工业领域产能过剩的总体特征 1、“周期性产能过剩”与“非周期性产能过剩”并存 改革开放以来，我国进入由计划经济向市场经济转轨、工业化快速推进的发展阶段。受到经济周期影响，部分工业领域发生了“周期性产能过剩”，除此之外，由于还受到非周期性因素的作用，部分工业领域也出现了“非周期性产能过剩”。1994年至今，我国经济经历了2次较大幅度的周期性波动，而同一时期，我国工业领域出现过4次较明显的产能过剩。其中，在世纪之交和2009年的产能过剩分别受到东南亚金融危机和国际金融危机的影响，与当期的经济周期低谷同步，属于“周期性产能过剩”。而2003―2004年和2006年前后，在经济处于繁荣和过热的条件下，也出现了工业品出厂价格大幅下滑和企业效益水平回落的现象，表现出了不同程度的产能过剩问题。这一时期的产能过剩现象，并未与宏观经济周期波动保持一致，具有明显的“非周期性产能过剩”特征。并且这一时期部分工业领域的产能过剩与产需平衡或者产能不足同时存在。 2、我国产能过剩发生的频度相对较高，产能过剩体现了阶段和体制特性 与部分发达国家对比分析发现，一方面，我国产能利用水平波动状况的产能利用率标准差明显高于美国和欧盟的水平，也就是我国工业品产能利用水平的年度间差异较大。较大的产能利用水平波动现象一定程度反映了我国产能过剩发生的频度较高，体现了我国仍属于发展中国家和体制机制转轨的特殊条件。作为尚未完成工业化阶段的发展中国家，当前我国经济仍处于长期的增长过程中，工业品市场面对较多的变数，市场主体难以形成准确的市场判断和预期；同时，由于我国仍处于体制机制转轨时期，政府与市场有效协作的机制尚不健全，诸多不合理的体制机制因素也一定程度地削弱了市场信号对产能利用水平变化的及时调节作用。另一方面，我国工业品总体产能利用率均值高于美国和欧盟的相关指标，反映了30年间我国总体产能利用水平相对较高。由于我国多数产品需求仍处于不断快速增长阶段，产品供需形势在相对过剩与相对不足间转换较快，从一个较长的时期看，两者动态变化并相互抵消后表现出了总体较高的产能利用水平。也就是说，我国工业领域在一定时期出现的产能过剩现象也具有一定的相对性和阶段性。 （二）我国工业领域产能过剩的行业特征 1、轻工行业呈现较明显的“结构性产能过剩”特征 改革开放之初，以满足人们初级消费为主的纺织、家电等轻工产业得到快速发展，产品供需状况迅速从短缺型向平衡和富余型转化，部分轻工业领域率先出现了较明显的产能过剩状况。1995年国家统计局统计的70多种产品中，产能利用率较低的15种产品中，有11种属于轻工行业，而在产能利用率较高的25种产品中仅有1种属于轻工行业。从2004年国家统计的主要工业品产能利用率来看，情况亦是如此。除了经济周期等因素外，轻工业领域的产能过剩较大程度上源于产业结构调整滞后于需求结构升级，“结构性产能过剩” 特征较为明显。随着我国经济发展和居民收入水平的不断提高，市场需求不断由低端、低附加值产品向高端、高附加值产品转换，在此期间，由于自主创新能力不足，轻工行业未能适应需求结构变化及时调整升级，形成了低端产品相对过剩而高端产品供给能力相对不足的局面。例如彩电行业反映了行业技术追赶过程中的“结构性产能过剩”特征。值得注意的是，近年来我国彩电企业依然沿用传统的技术追赶模式“潮涌”平板电视，导致该行业产能过剩隐忧再现。不可否认，由于轻工行业的市场化进程较快，产能进入和退出相对有效，产能过剩得到了一定的自我调节，过剩压力也在一定程度上推动了轻工行业结构升级、技术进步和国际竞争能力的不断提高。 2、重化工行业呈现较明显的“体制性产能过剩”特征 上世纪90年代之后，我国进入了新一轮重化工业主导时期。在需求快速增长的同时，重化工业领域产能过剩发生的频度明显加大。这一时期，重化工业品出厂价格指数和产能利用率各年份之间的波动幅度明显大于轻工业。从1998年到2009年间，多数重化工业产品出厂价格指数和企业成本利润率水平出现过几次较大幅度的波动，相应地出现过几次不同程度的产能过剩现象。一方面，重化工业的行业特点一定程度上加剧了其产能利用率的波动幅度。由于以装置型为主的重化工企业（主要是原材料企业）点火以后不能轻易熄火，导致其产能调整适应市场需求的快速变化存在一定的难度，决定了其产品供给的弹性相对较低，产能的增加需要大量的资本投入，这意味着产能很难在短时间内大幅度提高；与此同时，由于资产专用性较强，产业退出壁垒较高，产能很难在短期内减少。另一方面，地方政府及国有资本的预算软约束问题也成为助推重化工业产能利用水平波动加大、产能过剩频繁发生的重要体制性因素。在投资体制不健全和地方政府高投资冲动背景下，资本密集型的重化工业往往成为产业发展的首选而倍受重视，而且，多数重化工业国有资本比重较高，不健全的企业产权制度和治理结构往往使企业片面追求市场份额和企业规模，而忽视经济和社会效益，对市场需求信号变化反应较为迟钝。尤其是在我国环境约束还不强的情况下，很多企业较好的经济效益指标是通过透支环境、或者说是在环境等外部效应没有内部化的情况下实现的。 3、新兴工业领域反映了行业成长阶段的产能过剩特征 近年来，我国部分新兴工业在高端关键核心产品仍然依赖进口的同时，在低水平、低档次产品领域暴露出较严重的产能过剩问题。新兴工业领域反映了处于成长阶段且市场化程度较低产业的产能过剩特征。一方面，新兴产业领域表现了“结构性过剩”特征，以风电装备产业为例，我国风电装机容量已位居全球第二位，而同时，我国尚未建立自主的风况分析、预测及风电场设计系统，主流机型以引进国外技术为主，轴承、变流器、变桨器、控制器、叶片设计基本依赖国外，存在高端产品供给不足的现象。另一方面，也表现了“体制性过剩” 特征。近年来，我国迅速扩张的新兴工业领域属于政策明确扶持的产业，成为各地新一轮规划的投资热点。虽然部分领域市场需求尚不明确或培育新兴产品市场需要长时间和大规模的基础条件投入，但受体制机制因素影响，仍有可能吸引大量投资进入，在部分领域出现了“一哄而上”苗头，从而引起不同程度的产能过剩。在近年30余个省市区发展规划中，绝大部分地区提出未来重点发展太阳能电池及组件，一半以上地区选择发展新能源汽车，近20个省市区提出要打造完整的半导体照明（LED）产业链，很多地区将化工新材料列为未来5年的重点投资领域。以化工新材料产业为例，由于前几年的快速扩张，包括聚四氟乙烯、氟橡胶等在内的部分产品逐步供大于需，价格已开始明显下降。 二、应对我国工业领域产能过剩的政策建议 治理产能过剩的目标是需要区别对待不同产能过剩类型，通过优化政府和市场有效协作的机制，尽可能降低产能过剩的风险和负面效应。针对“周期性产能过剩”，应主要依靠宏观调控政策和市场机制有效配合，通过调控总供需结构进行调节。而对于“结构性产能过剩”，需要通过加快转变经济发展方式，引导产业结构与需求结构协调升级来调节；对于“体制性产能过剩”，需要通过深化体制机制改革，积极完善政策环境，实现资源的有效配置和利用。 （一）转变经济发展方式，治理产能过剩与调整经济结构相结合 一是调整总需求结构，逐步改变经济发展对投资的过度依赖，不断提高投资质量和效益。适应国内外需求结构升级要求，积极推进过剩行业结构调整升级和落后产能淘汰。二是加快提升产能过剩行业创新能力。大力推动创新体系建设，完善以企业为主体的自主创新体系，实现科技与经济、科研与生产的紧密结合。三是改变对外贸易和投资结构，推动出口从低端产品为主向高端产品为主转变，从出口导向为主向对外投资转变。 （二）改革财税体制和政绩考核机制,规范地方政府投资行为 1、以加快财税体制改革和理顺政府考核体系为突破，抑制地方政府过度投资、盲目投资的冲动 理顺政府间财政支出划分，进一步明晰中央和地方事权的责任划分。理顺政府间的收入划分，重新构建和完善中央税制体系和地方税体系，加快推进生产型增值税向消费型增值税改革。降低地方政府为扩大税收而过度刺激投资的积极性。理顺政绩考核评价体系。在考核体系中适当降低经济建设方面的权重，按照科学发展观重新拟定地方政府官员的评价体系。 2、规范地方政府投资行为，降低地方政府直接参与项目决策的激励 加强对地方政府非市场化行为的监控、纠正，规范地方政府的招商引资和投资管理方式，严格控制土地开发总量，加强“招拍挂”政策的执行监督力度，增加土地供给的透明度；禁止地方政府用低地价、低环保标准、税收减免等方式扭曲资源要素价格，用不符合国民待遇原则的政策吸引投资。积极推动地方政府职能由直接干预和参与经济发展向创造公平的市场竞争环境为主转变。 （三）推进产权制度和国有企业改革，强化企业和行业自律制度 1、加快产能过剩行业产权制度改革 塑造公平竞争的制度基础，确保不同所有制企业间公平的竞争环境。同时，放松垄断行业的管制与市场准入限制，放宽民间资本进入限制，有进有退的调整国有资本的行业布局和结构。继续拓展和深化国有企业改革，在国有资本垄断的行业加快推进政企分开、政资分开，推进国有股转让、国有股上市流通、国有股变现和国有股退出的市场机制改革，建立符合市场经济、权责明确、约束强劲的国有产权委托代理体制，加快提高国有企业的市场竞争意识，规范其市场行为。 2、进一步健全企业和行业自律制度 尽量给予企业比较完全的投资和经营决策权，给予金融机构和金融市场比较充分的融资选择权。积极引导企业建立现代企业制度，进一步提高企业市场风险意识和管理能力；进一步健全行业协会制度，加强行业规划工作，着重完善和更充分发挥行业自律与监督机制，发挥行业协会在企业投资、经营决策方面的指导、协调和监督作用，强化协会对政府调控的助手作用。 （四）加快资源要素市场化改革进程，健全金融信贷体系 1、深化资源要素市场机制改革 重点推进资源类产品价格改革，健全反映市场供求关系、资源稀缺程度的价格形成机制。调整和理顺土地、重要矿产资源、水资源等稀缺资源的价格关系，建立和完善生态环保补偿责任机制，使本应由企业承担、以前却由政府和社会承担的那部分成本，真正计入企业的投资和经营成本中；继续加快能源产品市场化改革进程，加快推进煤炭资源税、电力和天然气价格改革进程，根据市场供求关系减少对工业的能源价格补贴。 2、健全金融信贷体系 强化我国微观银行体系基础，大力发展地区性中小金融机构包括中小银行，降低我国银行的集中度，不断改变银行等金融信贷资金过度集中于大企业和少数行业的局面；积极鼓励金融机构加大对中小企业贷款的支持力度；更加灵活地采取定向票据和准备金率等手段，适时调节信贷投资，强化运用窗口指导、贷款条件审查和要求等相关措施，加强银行信贷执行产业准入标准的科学性、规范性。 （五）完善产业进入与退出政策，改进行业信息统计发布制度 1、强化中央政府战略规划和行业管理标准职能 科学运用统一公平的资源利用、能耗、环保、安全、质量等功能性监管标准管理产能过剩行业。从节约能源资源、强化环境保护、社会安全等角度出发，逐步由运用行政管理方式过渡到主要通过法律手段实现对行业社会外部性的功能性监管。提高地方环保部门的相对独立性，加强环保政策执行的力度。审慎地运用技术、设备、规模等管理标准，在符合监管标准的前提下，尽量让微观企业主体根据自身条件和外部竞争环境，更加自主地选择适用的技术、装备及企业规模。完善部分产能过剩产业的退出援助制度。规范企业破产关闭和落后产能淘汰的程序，着力深化社会保障体制等方面改革，建立落后产能退出的保障和补偿机制。 2、尽快改进产能等方面的信息统计工作 定期发布相关信息及专题研究成果，及时跟踪行业供需形势变化，预警行业产能过剩风险。借鉴美国、日本等发达按照月度、年度公布小行业的详细产能利用数据的做法，定期统计和发布我国各行业产能规模、产能利用率水平等相关数据，帮助企业进行投资决策和引导信贷投向。定期向企业和社会发布行业生产、技术、市场和国际经济、政策动向等信息。 （六）推进收入分配体制改革，调节长期总供需关系 创造良好的消费环境，扩大消费需求，调整消费结构。重点解决居民收入差距问题，增加就业，尤其是对农民工、中低收入阶层特别关注，继续增加居民尤其是中低收入阶层居民的实际收入；改革税制，防止收入差距的进一步扩大；健全社会保障体系，提高对中低收入阶层的社会保障水平。鼓励企业适当增加职工寿险、医疗保险等社会保障方面的长期投入；扩大和增加国有企业分红，并设立将国企分红转向社会保障、医疗和教育等公共服务投入的机制；积极尝试将上市公司部分国有股权划拨给社保基金等形式，让公众更多分享公司部门的收益；继续扩大政府公共服务方面的消费支出，降低国民储蓄率。 （作者单位：国家发展改革委产业所）90后员工需求特征及激励政策90后员工需求特征及激励政策据统计，2013年中国高校毕业生已经达到699万，被称为“史上最难就业季”。而2014年在此基础上仍有增长，预计突破727万人，成为2013年后的“更难就业季” 。90后员工已逐渐经成为近年求职、就业的主力军，很多单位对90后管理都很头痛，认为他们任性、缺乏责任感，总期望少干活多拿薪水。但90后员工思想新颖活跃、教育知识水平、高学习能力强等优点也是显而易见的。了解90后员工的工作需求、更加有效地员工管理和激励90后员工，值得我们思考和探索。一、90后员工职业需求特征1.工作性质趋党政，就业意向重稳定90后在衣食无忧的家庭中长大，找一份稳定的工作更能带来安全感、归属感、尊重感和自我实现感。90后不再像80后那样渴望到“北上广” 闯一番。因为90后的父母们都积累了一定的经济基础，因此，发达地区的高薪工作对90后的吸引也相对减弱。90后更倾向于工作相对稳定、社会地位相对较高的企事业单位。而公务员职业具有的稳定性强、福利高、制度正规、社会地位高、退休后保障健全等优势促使许多90后大学生向政府部门靠拢。2.职业目标更理性社会主义市场经济的发展使得90后的职业理想和目标越来越理性和务实。他们能够理性地看待社会现象，并根据自身实际客观地调整职业理想。他们不再只注重薪酬福利，也注重假期休闲，注重工作生活平衡，注重发展机会，趋向于给自己带来物质财富和精神财富的工作，就业心态也更加务实。3.就业意向趋安逸，缺乏吃苦耐劳的精神如今用工荒问题越来越严重，技术工缺乏，一个重要原因就是如今90后的就业观趋向安逸，缺乏吃苦耐劳的精神，宁愿工资少，也要在办公室做白领，既清闲又有面子。对于一线技术工人或重体力劳动活，即使工资高，却很难受到90后的青睐。4.人格独立，渴望被尊重。90后年轻活泼，富有激情，思路开阔，敢想敢说敢做，愿意挑战权威，有自己的判断标准，不再简单地盲从于尊者和长者，不愿接受任何灌输式的教育。90后大多接受过高等教育，因此整体学历也有了明显提高，这在一定程度上使得他们的整体知识储备和见识都较前辈们有了较大的提高，特别是在公平、民主、人权等方面的要求明显增强，他们渴望被尊重、被理解，面对社会上的一些质疑他们也倍感委屈。二、九零后工作中的突出问题1.就业价值取向稍显功利许多学生将薪酬的高低、福利水平的好坏作为评价工作好坏的唯一标准，只注重物质回报忽视自己作为大学生的社会责任和公民应有的奉献精神，忽略社会需要和国家利益。这一点不仅不利于国家和社会的和谐与可持续发展，而且对其个人的成长与培养也会产生不利影响。2.抗压能力较差，对父母比较依赖80后、90后在成长期间基本没遇过什么挫折，他们大多数是独生子女，从小被家人细心呵护，所有的困难都被父母挡住，这导致他们的抗压能力较差。他们对生活的期望比现实要美好很多，他们希望得到一份可以实现自我价值、但是又不希望有任何压力的工作。因此当他们面临风险较大、有挑战性的工作时，很容易退缩和放弃。3．以自我为中心，集体观念淡薄90后员工大多是独生子女作为家里唯一的孩子。父母往往将其视为掌上明珠得到了父母全部的爱。父母为了让他们不受委屈过得开心几乎是千依百顺甚至有时是言听计从。导致他们沉浸于自我世界里，以自我为中心、凡事优先考虑自己，容易忽视他人的感受，不善于处理人际关系。4. 缺乏明确职业生涯规划90后员工大多处于职业生涯初期，没有明确的目标，他们渴望找到一个合适自己的岗位并有所作为。而由于刚刚参加工作他们中的很多人对自身未来的发展比较茫然。甚至有些人都不能明确自己的前进方向。三、针对90后员工的激励对策我所从事的统计工作中，近年来不断有90后员工进入到统计系统中，她们对生活充满热情，计算机操作能力强，但缺乏统计经验，在调查过程中不能够很好的运用各种统计技巧，吃苦耐劳的精神比较缺乏。因此，如何对他们加强引导，对于单位及其个人的发展有至关重要的意义。1.加强工作本身的吸引力统计工作多数是简单重复，枯燥乏味的。因此在工作安排上我们应有所变化，不总是常规性的，重复性的，要有些新颖性。可以适当提高工作难度，增强工作的挑战性，使90后员工充分发挥主观能动性。在分配任务时，不要分割的太细致，可以分成工作小组，让有经验的老同志指导他们，让他们在合作中能够融入集体。可以进行岗位轮值，让90后接触不同类型的工作，增加工作的新鲜感，也使他们能够更全面了解单位的工作流程。 2.实时关注、积极引导90后的职业生涯发展90后新员工刚进入职场，对于工作情况、人际关系还比较陌生，他们迫切希望在岗位上发挥自己的特长，但对未来的发展又感到迷茫，不确定自己前进的方向，在刚工作的时候又会遇到种种难题，比如在统计调查过程中遇到调查对象不配合、年底工作多应付不过来等等，这就需要领导、同事多引导、辅助他们，对新员工进行入职培训，让他们尽快进入工作角色，熟悉工作流程。让他们能制定正确的职业规划，多跟他们他们，了解他们在工作、人际关系中遇到的困难，并帮助他们克服各种困难。3.加强对90后员工精神和心理的满足新生代员工个体差异大，面临的问题各种各样，企业管理者应加强与其沟通了解其内心的真实想法，增加90后员工对组织的信任。在讨论工作的时候，应该让90后员工参与进来，发挥他们的聪明才智，提高他们工作的积极性。当90后新员工出色完成任务时，肯定他们的努力，适时表扬他们或给予一定的物质奖励。4.提供丰富的业余生活90后员工追求自由，喜欢休闲、旅游，他们更懂得享受生活。在工作之余可以组织员工多参与一些集体活动，比如举办气排球赛、歌咏比赛、棋牌比赛，或者在单位开设小型图书馆，根据员工的爱好和需求购买图书。劳逸结合，不仅可以让90后员工放松身心，也能增加他们的集体观念，让他们更快的融入到集体中。 论农民工创业特征与政策推动２０１２年第２２期经济研究导刊总第１６８期ＥＣＯＮＯＭＩＣＲＥＳＥＡＲＣＨＧＵＩＤＥＮｏ．２２．２０１２ＳｅｒｉａｌＮｏ．１６８论农民工创业特征与政策推动邹幂，李朝晖（湖南农业大学经济学院，长沙４１０１２８）摘要：目前农村劳动力转移呈现出双向流动趋势，农民工返乡创业成为农村经济增长的新动力，但在提高农村就业率、实现农村各产业均衡发展的同时，政策效果与实施目标间也存在较大差距。就农民工在返乡创业过程中的创业优势、社会贡献、创新以及创办企业等特征进行分析，并对政策推动与实施深入剖析。结论认为，创业政策的推动实施仍存在较大障碍，应通过创业主体素质的培养、创业环境的优化以及政府组织职能的加强以加速创业经济的发展。关键词：农民工；创业特征；政策中图分类号：Ｆ３２０文献标志码：Ａ文章编号：１６７３— ２９１Ｘ（２０１２）２２－－００５０－０３一、问题的提出近年来出现了农民工回乡创业的双向流动现状，农民工回流现象与农村剩余劳动力转移流动问题以及经济发展道路和经济增长方式的选择有着必然联系（覃扬庆，２００９），农民工愿意凭借在外务工所得的资金与经验在家乡自己创业，实现了农村就业率的提高、经济发展速度加快、农村各产业的均衡发展。但从另一方面来看，由于自身、社会以及政府三方面的制约因素，农民工回乡创业也出现无序化、企业发展非均衡化、生产废物无序排放以及创业成功率较低等一系列问题。归纳而言，农民工回乡创业有四大难题：创业启动资金不足、创业环境不够宽松、创业者文化素质偏低、创办企业技术含量低（杨群红，２００８）；针对农民工返乡创业遇到的各种困难与问题，急需政府调整各种宏观经济政策。建立有一定力度的扶持农民工返乡创业的政策体系（李含琳，２００８）。显而易见，农民创业是中国创业经济发展的重要构成，那么，农民工创业与普通农民有何差异？具有什么独有创业特征？农民工创业政策推动实施如何实现目标与效果间的匹配？本文拟针对这些问题进行分析，探讨农民工创业政策推动实施的最优路径选择。功率低下。相较之下，农民工极具对新生事物的探索精神，动手能力强，具有实干精神．虽不具备高新技术理论，但长年在外务工的经历造就出了勤劳肯干、踏实沉稳的特性，做事风格趋于保守，稳步前进，有效避免了企业的大起大落。第二，农民工有着丰富的乡土资源，虽然技术上不及拥有高深理论支持的科技型人才，但在原材料的供应上较其他类型涉农企业更具明显价格优势。（二）对经济与社会发展贡献持续扩大据调查显示，农民工回乡创业多为非农行业，如医疗、教育、房地产等，且大量农民工企业创立时引进了先进的生产设备和生产技术，保持了与沿海城市一定的联系，农村剩余劳动力数量逐年递减，对社会贡献持续扩大。第一，实现了创业实体形式的多样化，带动农村第一、二、三产业均衡发展。农民工流动性强更换工作频繁，而创业时一般与在城市所从事的行业一致，既适合当地需要又有城市品位，打破了传统的二元经济结构。第二，优化了城乡资源的有效配置，缩小了城乡差距。农民工在外务工多年，不仅积累了创业资本，而且在与城市社会关系网络中其他成员发生互动关系后建立了个人关系网络【ｌＩ。ＲｏｂｅｌｔＡ．Ｂａｒｏｎ和ＧｉｄｅｏｎＤ．Ｍａｒｋｒｍ（１９９９）研究了创业者的社交能力对其创业的影响，认为创业者一般都能有效地利用周围的社会关系和社会资源。因此农民工返乡创业具有引导沿海优势资源向农村和欠发达地区转移的特点。第三。创业促就业，缓解就业压力。较大一部分闲赋在家的农村劳动力进入农民工企业后有了一份较为稳定的工作与收人。减少了剩余劳动力数量，提高了农村收入，缩小了城乡收入差距，对社会贡献不容小觑。（三）创业模仿移植缺乏自主创新二、返乡农民工创业特征分析（一）较普通农民更具创业优势农民工自主创业充分依托本地资源及企业优势踏实稳健发展，很大程度上是基于农民工具有普通农民所不具备的优势：第一，大部分普通农民只是进行农田耕种，受制于自身文化水平，他们视野窄、见识少，自主创业人数少，且创业成收稿日期：２０１２－０３－０８基金项目：湖南省哲学社会科学成果评审委员会基金项目“农民工返乡创业问题研究”（２０１０ＹＢ３０）作者简介：邹幂（１９９１一），女，湖南长沙人，本科，从事农民工问题及农村区域发展研究；通讯作者：李朝晖（１９６８一），女，湖南长沙人．教授，从事农民工问题研究。一５０— 万方数据农民工企业主要依靠模仿沿海发达城市企业的经营管理模式、市场营销模式及产品生产技术，企业自身生产技术更新慢，缺乏生产过程中的自主创新。大部分农民工企业的生产设备仍是企业刚成立时引进的．生产效率及产品质量远落后于城镇拥有高新技术设备的企业，产品附加值低、市场销路不好，造成企业仓库大量囤货滞销。由于一方面，农民工自身积累的原始资金已基本投入到创办企业中，自有资金不足以支持企业自主研发生产技术、更新设备、扩大生产的需求。且由于缺乏一定的抵押财产，使其获取金融服务的能力较弱。另一方面，由于近两年来通货膨胀以及世界原油价格上涨致使原材料价格上涨。而企业产品低技术含量、低产品附加值且迎合市场不够，使得企业从供销链中获取利润的空间狭小，企业盈利不足以支撑成本等开支．亏损状况严重。因而造成了农民工企业在创办后自主创新能力越发低下的恶性循环，仅能一味模仿城镇企业，企业的生产与发展与城镇企业相比有严重的滞后倾向．制约了整个农村经济的发展。（四）以劳动密集型中小企业为主返乡创业农民工企业定位一般为劳动密集型中小企业，所需技术含量低，企业规模较小。这是由农民工文化及管理水平低下的局限性所决定。农民工在创业中缺乏长远眼光，在产品的研发以及技术创新上存在严重的滞后情况，同时自身企业管理能力有限，无力操控大型企业，而农村大量廉价劳动力正好与企业产品低附加值、高同质性相符合；另外，返乡农民工的创业资金来源单一，多为在外务工所得，少有政府或信贷部门的资助四，有限的资金不仅将企业的规模限制在了中小企业范畴．且使农民工无力自主研究高新生产技术，仅能支付廉价劳动力成本，企业极易受到市场投资风向变动的影响，简单模仿、粗放发展现象严重；除此之外，农村落后的市场环境也是一个重要原因。大型企业的发展需要便捷的交通、开放的市场以及先进的通讯设备．而乡镇地理位置偏远、路况不佳、通信设施不全，导致农村市场相对闭塞、原材料供给及产成品的输送滞后、新产品流入农村的时间长、市场信息反馈迟缓，客观事实上表明。目前农村落后的市场环境仅能支撑中小企业创业经济的发展。三、农民工创业过程中的政策推动党中央、国务院自２００４年来连续九年发出有关ｉ农问题的“一号文件”。其中２００９年中央“一号文件”提出从贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面积极支持农民工返乡创业；加大金融机构信贷支持力度；政府贴息项目要按规定给予财政贴息。２０１０年明确提出“努力促进农民就业创业”。积极开展农业生产技术和农民务工技能培ｉＪｌＩ；积极发展农村服务业。拓展农村非农就业空间。２０１２年国家科学技术部针对中央“一号文件” 关于农村科技创新创业的指示，提出推动农业科技与金融结合；积极引导金融信贷、风险投资等社会资金参与农业科技创新创业，引导商业银行对涉农科技型企业的信贷支持。（一）政策指导原则与实施２００９年农业农村工作要求把保持农业农村经济平稳较万方数据快发展作为首要任务。迸一步强化惠农政策，增强科技支撑。加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新，为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。２０１０年不断深化把解决好三农问题作为伞党工作重中之重的基本认识．稳定和完善党在农村的基本政策，突出强化农业农村的基础设施，建立健全农业社会化服务的基层体系。协调推进１二业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。２０１２年政策指导原则是农业科技是确保国家粮食安全的基础支撵，是突破资源环境约束的必然选择．是加快现代农业建设的决定力量。在相关政策法规推动下，返乡农民工创业呈现出创业主体集群增加、创业实体形式多样化、企业稳健发展的趋势，基于政策领导与产业发展指导欠缺，农民工创业出现了如无序化、产业发展非均衡化、生态破坏情况严重等一系列不良效应，这一政策实施与目标效果间的差距与政府部门监管不力、政策实施不到位有很大关联。具体体现在以下几个方面：第一，中央提出的营造良好创业文化氛嗣政策未能遍及所有农村。社会对农民工的歧视由来已久，部分政府部门忽视舆论的影响以及自身在舆论营造上的主导地位，致使部分消费者选择商品时不仅有质量与价格成正比的心理，而且认为农民工企业产品质量差。严重打击了农民工创业积极性。第二，部分地方政府未能整合社会资源贯彻中央一系列惠农政策。未能与当地银行、信用社等金融机构达成良好协议以提供优质的金融服务，且地方政府提供的信贷支持远不够刨业的资金需求；部分乡镇政府白恃处于国家行政管理体系及行政监管的末端。大幅财政投资于政府办公大楼建设，同时对农民工企业征缴各类税费。增加企业生产成本，企业无力进行后续的扩大再生产，不利于农业与非农产业的聚能发展。并且，在技术上部分政府也未能依照中央政策整合社会资源、引进高级技术人员，致使在企业发展的中后期面临创业者自身缺乏高级技术支撑的窘境。（二）促进农民工创业政策目标实现的相关政策建议农民工返乡创业对缓解农民就业压力、实现增收、促进农村经济发展、实现社会和谐都具有重大社会意义。为努力贯彻党中央国务院的一系列有关政策、更好的发挥农民工创业对农村经济发展的促进作用。不仅需要农民工自身素质的提高，更需要国家加强在财政、税收、土地等多方面的政策扶持及监管以及社会各界的支持。１．培育壮大创业主体素质，鼓励多渠道多形式创业。农民工教育层次较低，缺乏管理经验、长远发展眼光以及对市场变动的准确判断力，有必要实施创业主体的再教育。帮助农民工掌握一定的电脑信息技术、学会综合分析市场信息、及时制定与市场需求相应的生产计划，以实现企业经营理念的提升、新产品的研发、行业技术的创新。才能规避因农村地理位置偏僻、信息交流不畅而导致的企业生产滞后，将创业损失降至最低。与此同时，政府也应鼓励发展科技型、资源综合利用型、劳动密集型、社区服务型、农副产品加工型、贸易促进型和信息服务型等产业或行业，鼓励农民工多渠道多形式创业以促进中小企业和个体经济组织发展。一５１—２．增大农村基础设施建设投资力度，缩小城乡差距。长期不仅需要宽松灵活的财政政策及服务环境．同时也需要有能以来，中央财政对城市基础设施建设投入大量资金，而农村合理配置当地资金、技术等资源的金融政策支持。第一。出台则基本靠农民自己投入，城乡生产及生活条件差异巨大。为税收惠农政策，给予财政扶持补贴。近两年因世界油价不断缩小差距、促进农村经济发展。首先，改，变农村交通落后状攀升、２００９年金融危机后各国市场投入热钱过多，导致通货况。近几年国家实施的“村村通公路”工程节约了农民出行时膨胀、物价上涨、农民工企业原材料及产成品运输成本增加。间，减小了企业运输成本。沟通了城乡市场资讯，一定程度上为激发农民工创业热情、正确引导农民工因地制宜发展园区缩小了城乡差距。但部分道路运输能力低’ 路面不平整。增加建设，有关部门应本着能放则放、能宽则宽、能实则实的原则１５１，了农民工企业车辆及货物的毁损程度、缩小了运输设备的折加强产业指导并开通创业绿色通道．为提高农村就业率的企旧年限；其次，改善生态环境。农民工返乡创业实现农村非农业给予优惠、对农民Ｔ专业技术培训机构免征营业税、对部产业的迅速发展．但大多数创、也者环保意识不强，农村中小分园区重点支持，引导农民丁走农业产业化经营、新型一Ｉ：业企业的工业污染治理同题变得尤为重要。因此，当地政府不化、现代农业和现代服务业之路。第二，拓宽初创企业融资渠仅应在农村中广泛宣传环保政策、强令污染企业整改。同时道。加强创业信贷力度。加大政策性金融对农民工返乡创业应投Ｔ投劳整治排水沟渠、修建垃圾池以及参与相关维护管的扶持力度是各圜各级政府为鼓励创业者而提供的常用行理Ｔ作．逐步建立农村环境综合整治长效机制，改善农村基政手段。当地政府应与信用社等金融服务机构联合，积极开础设施和公共服务。展多方合作拓宽企业融资渠道、提高信贷额度，为创业农民３．创业培训工程，优化创业环境。为扩大产品市场占有工提供长期高额低息且覆盖面广的贷款及后续支持。也可放率、提升农民工自身素质使其及时掌握市场信息；为了弘扬宽农村地区抵押物的范围，允许小城镇的企业地产以农村宅当地创业文化精神、完善农村市场机制使创业促就业以及和基地、自留地的使用权或产权作抵押等。谐新农村得以实现。当地政府建奇创业培训工程、优化创业环境是必要的，同时也是增强企业品牌效益、提高产品质量、四、结语增加企业市场竞争力的萝要手段。因此，当地政府不仅应在创业对地区经济增长的持续推动作用已得到广泛的认以本地产业发展和劳动力市场需求为导向的前提下，整合社可，鼓励和支持返乡农民工创业，以创业带动就业增长，以创会资源、成立创业培训机构及创业服务中介机构嗣、积极推进业推动经济发展，已成为很多地方解决农村就业和收人问题的农业信息化建设、强化面向农村的广播电视电信服务，为返一条新思路，但受制于农民工自身条件、金融服务体系、政策乡刨、ｌｐ农民工提供职业教育、信息服务、法律援助、技术支扶持力度等多种因素的影响，在推动国家创业政策实施过程中持、市场开发、信贷咨询等服务。而且。在外界刨业环境改善仍存在例如政府缺乏战略规划、月｛乏务意识淡薄、未承手链起相印上，政府应建立与当地情况相适应的市场竞争机制、规范农的政府责任以及农村金融服务体系不完善的障碍。因此在今村市场秩序、广泛宣传农民工创业１４１，以消除消费者对农民工后发展中各地各部门应始终坚持以科学发展观为指导，认真贯及其企业产品的歧视，实现创业多行业发展，为农民工企业彻落实党中央国务院的相关工作会议精神及政策，围绕统筹城提供适合发展的市场环境。乡发展．结合农民Ｔ创业特征，以达到不断推动农村城镇化、４．加强财政与金融相关政策支持。规范农民工返乡创业工业化进程最终实现农村经济的均衡发展的长远目标。参考文献：【１１李丽群，胡明文，黄大星．新生代农民工的特征与创业动机分析【Ｊ】．江苏农业科学，２０１ｌ，（３）．【２ｌ沈燕．农民工返乡创业问题研究Ｕ】．河南社会科学，２００９，（１）．【３Ｊ戴杰帆．加强农民创业培训的主要途径和方法ｆＪ】．农村经济与科技，２０１ｌ，ｆ９）．【４】张秀娥，孙明海．刘洋．农民工返乡创业影响因素与创业活动的关系Ⅲ．经济纵横，２０１１，（９）．【５１“农民流动与乡村发展”课题组．农民工回流与乡村发展——对山东省桓台县１０村７３７名回乡农民工的调查ｍｅｅ国农村经济，１９９９，（１０）．【责任编辑吴高君１一５２一万方数据论农民工创业特征与政策推动作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：邹幂，李朝晖湖南农业大学经济学院,长沙,410128经济研究导刊EconomicResearchGuide2012(22)1次参考文献(5条)1.李丽群;胡明文;黄大星新生代农民工的特征与创业动机分析[期刊论文]-江苏农业科学2011(03)2.沈燕农民工返乡创业问题研究[期刊论文]-河南社会科学2009(01)3.戴杰帆加强农民创业培训的主要途径和方法[期刊论文]-农村经济与科技 2011(09)4.张秀娥;孙明海;刘洋农民工返乡创业影响因素与创业活动的关系[期刊论文]-经济纵横2011(09)5.引证文献(1条)1.王亦明.郭亚平.赵贝政府在农民工返乡创业中的职能定位及政策优化[期刊论文]-中国乡镇企业会计2013(1)本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_jjyjdk201222022.aspx货币政策工具箱中央银行有三样看家“法宝”：存款准备金率、再贴现率和公开市场业务。除此之外，还有一些非常规武器，它们被称做选择性政策工具和补充性政策工具。高居金融金字塔顶端的中央银行，若能娴熟地运用货币政策工具，便可闲庭信步，处变不惊了。 有人说，货币是现代经济社会的血液，不可或缺，无处不在。中央银行则好比心脏，吞吐万象，举足轻重。它不以营利为目的，也不经营普通银行业务，其主要职能之一，就是运用一定的政策工具，控制货币供应量，影响信贷总规模，为经济发展创造良好的金融环境。提起货币供给，人们很容易想到“发票子”。其实，中央银行控制货币供应量，不仅指流通中的现金，而且包括存款。不同的货币资产，流动性殊异。比如，活期存款比定期存款提现方便，用现金进行交易，又比活期存款少了许多麻烦。各国根据货币资产的流动性，将货币供给划分为不同的层次。在我国，将流通中的现金称为M0,它与消费物价水平变动密切相关，流动性最强。M0加上企事业单位活期存款，通称M1,也叫狭义货币供应量，其数量变化，反映企业资金松紧状况。在M1的基础上，加上企事业单位定期存款，以及居民储蓄存款，构成广义货币供应量，通称M2,它的流动性最弱，但反映社会总需求的变化，是宏观调控的重要参考指标。当经济萧条时，央行实行扩张性货币政策，增加货币供给，刺激经济复苏；经济过热时，则实行紧缩性货币政策，减少货币供给，保持经济平稳运行。中央银行实施货币政策，有三样看家“法宝” ：存款准备金率、再贴现率和公开市场业务。各国的金融法规都明确规定，商业银行必须将吸纳存款的一部分存到央行，这部分资金与存款总额的比率，就是存款准备金率。央行提高存款准备金率，流通中的货币会成倍缩减。这里边的道理不难理解：商业银行往中央银行交的准备金多了，自身可支配的资金便少了，于是银行对企业的贷款减少，企业在银行的存款相应地会更少，“存款—贷款”级级递减，整个社会的货币总量大大降低。这很像我们调试音响———降低功放机的功率，输出的音量自然会减小。反之，如果央行调低存款准备金率，流通中的货币量便会成倍增加。中央银行作为“银行的银行” ，充当着最后贷款人的角色。也就是说，商业银行囊中羞涩，最后往往要向中央银行求借。借钱不是空手套白狼，总得有所付出。企业向商业银行求贷时，经常将未到期的商业票据转让给银行，取得贷款，这称为贴现。商业银行如法炮制，将手中的商业票据转让给央行，称为再贴现。中央银行接受商业银行的票据，要在原价基础上打折，称为折扣率即再贴现率。显然，央行改变再贴现率，相当于增加或减少商业银行的贷款成本，对其信用扩张积极性或抑或扬，货币供应量便也相应地收缩或膨胀。存款准备金率和再贴现率，有一个相似的特点，就是力度大，显效强。1999年3月，我国人民银行将存款准备金率降了两个百分点，商业银行一下子便多出了2000多亿元的备用资金，1998年，中国人民银行改革再贴现率生成机制，在内需不足的情况下，三年时间里连续四次调低再贴现率，使商业银行和企业有了大量的活钱可用。以上两项大动作，大大增加了货币供应量，对刺激投资，拉动经济，作用不可低估。但是，药猛伤身，正由于存款准备金率和再贴现率对一国金融影响至深，所以，不到重要关头，中央银行并不轻易动用。央行”三大法宝”中，使用最多的还是公开市场业务。它是指央行在金融市场上买卖有价证券（如国债）的活动。当央行买进有价证券时，向出卖者支付货币，从而增加了流通中的货币量。反之，则减少货币量。公开市场业务最大的优点，是央行可以经常运用它，对经济进行微调，操作灵活方便，对经济的震动小。所以，从50年代起，美联储90%的货币吞吐通过公开市场业务进行，德、法等国也大量采用公开市场业务调节货币供应量。但公开市场业务有效地发挥作用，需要一些重要的前提：比如央行要有雄厚的实力、利率要实行市场化、国内金融市场发达、可供操作的证券种类齐全等。在中央银行货币政策工具箱里，“三大法宝” 威力无边，使用频繁，被称为一般性政策工具。除此之外，还有一些非常规武器，它们被称做选择性政策工具和补充性政策工具。前者指央行对某些特殊领域的信用进行调控。比如，为防止房地产商投机，央行对金融机构不动产放款作出专门规定；通货膨胀时期，央行对耐用消费品信贷消费作出限制，可以抑制消费需求，缓解物价上扬；提高证券保证金率等证券市场信用控制措施，可以遏制证券市场的过度投机；要求进口商预缴进口商品总值一定比例的存款，能够控制进口的过快增长；对国家重点发展的产业和经济部门，实行优惠的利率政策，则为多数国家所采用。补充性政策工具大致可分为直接信用控制与间接信用指导两类。美国在1980年以前，有一个Q条例，规定了商业银行存贷款最高利率限制，防止银行抬高利率吸储，从事高风险融资活动。规定商业银行的流动资产对存款的比率，也是限制信用扩张的强制措施。信用配额、直接干预商业银行信贷业务等，虽然仅在特殊情况下使用，但其直接、强制性的信用控制，对于问题的解决往往立竿见影，收效神速。 中央银行采取选择性政策工具，或者使用直接信用控制时，像严厉的父亲管教不听话的孩子。而间接信用指导，则像慈母苦口婆心、循循善诱。其中，道义劝告是各国央行最经常使用的工具之一。央行行长与金融巨子们见面恳谈，共进晚餐，在握手举杯之间，点明央行货币政策意图，求得理解与合作。例如，当国际收支出现赤字，央行会劝告金融机构减少海外贷款；房地产与证券市场过热时，又会要求商业银行缩减对这些市场的信贷。战后的日本，长期盛行窗口指导。中央银行根据产业行情、物价趋势和金融市场动向，规定商业银行的利率、贷款额，并要求其执行。如果商业银行不听招呼，央行则会削减向该行的贷款额度，甚至停止提供信用。从二战结束到1974年，日本通过严格规范和高度管制的窗口指导，维持了较高的经济增长率。但是，间接信用指导毕竟没有法律约束力，这种货币政策工具要发挥作用，中央银行要有较高的威望和控制力，否则商业银行便难免会为一己之利，与央行意愿背道而驰。俗话说，尺有所短，寸有所长。央行的货币政策工具，只有合理搭配，才能取得令人满意的调控效果。比如央行试图提高再贴现率控制信用膨胀，有些商业银行却会通过同行拆借、发行票据、国外市场筹资等获得资金，而无须向央行求借。如果央行辅以公开市场业务，以市场上低价卖出证券，则商业银行便会见利而购，紧缩性货币政策目标便得以实现。由此看来，高居金融金字塔顶端的中央银行，若能娴熟地运用货币政策工具，便可闲庭信步，处变不惊了。一般性政策工具一、一般性政策工具 法定存款准备金政策再贴现政策公开市场业务特点：经常使用；且都属于对货币总量的调节，能对整个经济运行发生影响。1.法定存款准备金政策中央银行在法律赋予的权利范围内，通过规定或调整商业银行缴存的中央银行存款准备比率，以改变货币乘数，借以控制商业银行信贷规模及其构成，间接的控制社会货币供给量，从而影响国民经济的活动。作用机理：当货币供应量偏多经济反映偏热或过热时，中央银行提高法定存款准备率，使商业银行缴存央行的法定准备金增加，减少商业银行的放款能力，控制商业银行的信用创造能力，引起货币供应量数倍收缩，抑制偏热或过热。反之，当经济反映偏冷或衰退时，则会出现与上述过程相反的结果。法定存款准备金政策工具优缺点优点：对所有存款货币银行的影响是平等的，对货币供给量具有极强的影响力，力度大，速度快，效果明显。缺点：对经济的振动太大。法定存款准备金率的提高，可能使超额准备金率极低的银行立即陷入流动性困境。20世纪80年代以来，准备金工具的运用呈弱化之势。准备金率普遍极低，有些国家则取消了法定准备金制度。2.再贴现政策。中央银行通过指定或调整再贴现利率来干涉和影响市场利率及市场货币供求，从而调节货币供给量的一种金融政策。作用机理：当经济反映偏热或过热时，中央银行可通过提高再贴现率，使商业银行借入资金的成本提高，迫使商行减少借款，降低信贷规模，最终降低货币供给，抑制偏热或过热。反之，当经济反映偏冷或衰退时，则会出现与上述过程相反的结果。再贴现政策的优缺点优点：①影响银行的资金成本和超额储备进而来影响商业银行的融资决策。②告示效应。再贴现率的变动，在一定程度上反映了中央银行的政策意图。③对调整信贷结构有一定效果。缺点：①中央银行在使用这一工具调整货币和信用时，不具有完全的主动性。② 再贴现率的高低有限度，在经济繁荣或萧条时，再贴现率无论高低，都很难抑制和鼓励商业银行向中央银行再贴现或借款。③低灵活性。3.公开市场操作：也称公开市场业务，指中央银行通过在金融市场上买卖有价证券，影响货币供给量和市场利率的行为。公开市场业务因其具有主动性、可逆性等优点，成为各国中央银行经常使用的货币政策工具。作用机理：当物价不断上升经济反映偏热或过热，中央银行就在公开市场上卖出有价证券，从而从社会回笼货币，收缩信贷规模，引起货币供应量数倍收缩，抑制偏热。反之，则会出现与上述过程相反的结果,即当经济停滞或衰退，中央银行就在公开市场上购进有价证券，从而向社会投放一笔基础货币。无论基础货币是流入社会大众手中，还是流入商业银行，都必将使银行系统的存款准备金增加，银行通过对准备金的运用，扩大了信贷规模，增加了货币供应量。公开市场操作主要采用回购交易方式。公开市场业务的优越性：① 中央银行通过公开市场业务可以直接调控银行系统的准备金总量，进而直接影响货币供应量。②中央银行通过公开市场操作可以“主动出击”，避免了贴现政策的“被动等待”，以确保货币政策具有超前性。③通过公开市场操作，可以对货币供应量进行微调，从而避免法定存款准备金政策的震动效应。④ 中央银行可以在公开市场上进行联系性、经常性及试探性操作，也可以进行逆向操作，以灵活调节货币供应量。然而，要使公开市场业务有效地发挥其作用，必须具备全国性的金融市场；作为交易对象的债券等金融工具必须有足够的规模。IBM面试题：挑战你的逻辑分析能力村子中有50个人，每人有一条狗。在这50条狗中有病狗（这种病不会传染）。于是人们就要找出病狗。每个人可以观察其他的49条狗，以判断它们是否生病，只有自己的狗不能看。观察后得到的结果不得交流，也不能通知病狗的主人。主人一旦推算出自己家的是病狗就要枪毙自己的狗，而且每个人只有权利枪毙自己的狗，没有权利打死其他人的狗。第一天，第二天都没有枪响。到了第三天传来一阵枪声，问有几条病狗，如何推算得出？第一种推论：A、假设有1条病狗，病狗的主人会看到其他狗都没有病，那么就知道自己的狗有病，所以第一天晚上就会有枪响。因为没有枪响，说明病狗数大于1。B、假设有2条病狗，病狗的主人会看到有1条病狗，因为第一天没有听到枪响，是病狗数大于1，所以病狗的主人会知道自己的狗是病狗，因而第二天会有枪响。既然第二天也每有枪响，说明病狗数大于2。由此推理，如果第三天枪响，则有3条病狗。第二种推论1如果为1，第一天那条狗必死，因为狗主人没看到病狗，但病狗存在。2若为2，令病狗主人为a，b。a看到一条病狗，b也看到一条病狗，但a看到b的病狗没死故知狗数不为1，而其他人没病狗，所以自己的狗必为病狗，故开枪；而b的想法与a一样，故也开枪。由此，为2时，第一天看后2条狗必死。3若为3条，令狗主人为a，b，c。a第一天看到2条病狗，若a设自己的不是病狗，由推理2，第二天看时，那2条狗没死，故狗数肯定不是2，而其他人没病狗，所以自己的狗必为病狗，故开枪；而b和c的想法与a一样，故也开枪。 由此，为3时，第二天看后3条狗必死。4若为4条，令狗主人为a，b，c，d。a第一天看到3条病狗，若a设自己的不是病狗，由推理3，第三天看时，那3条狗没死，故狗数肯定不是3，而其他人没病狗，所以自己的狗必为病狗，故开枪；而b和c，d的想法与a一样，故也开枪。由此，为4时，第三天看后4条狗必死。5余下即为递推了，由年n－1推出n。答案：n为4。第四天看时，狗已死了，但是在第三天死的，故答案是3条教育政策工具的分类政策工具一、政策工具的定义关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。简单地说，政策工具就是达成政策目标的手段或是方式。尽管“内部管理”、“人力资源政策”、“网络管理”、“政策实验” 等东西在某种意义或角度上可以看作政策工具，但最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。二、政策工具的分类1、自愿性工具核心特征是它很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基础上完成预定任务。包括家庭与社区，志愿者组织、市场。2、强制工具也称直接工具，强制或直接作用于目标个人或公司。 在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地。包括管制、公共事业、直接提供。3、混合性工具兼具自愿性工具和强制性工具的特征。混合型工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。包括信息与劝解、补贴、产权拍卖、征税与用户收费。三、政策工具的作用政策工具选择主要发生在政策执行阶段，在政策执行中占据重要地位，重要性表现在三个方面：1.政策工具是实现政策目标的基本途径2.政策执行本身就是政策工具选择的过程3.工具选择是政策成功与否的关键四、评价政策工具的原则为保证评价效果正确、有效，对政策工具的评价必须坚持下面两个原则：1、系统性原则2、客观性原则五、政策工具的评价标准 古典经济学中，通过看是否符合帕累托最优来判断资源配置是否有效率.在新制度经济学时代，建议除了资源配置效率外，还应引入适应效率评价标准。从有效性、效率、公平、适应性、可管理性和政治合法性等六个方面进行评价。1.有效性是判断政府公共行动是否成功最为重要的标准，也就是我们经常所说的社会效益。2.效率有效性关注的是结果，效率关注的是成本。最有效率的政策工具是成本最少的工具。3.公平性包括三方面：（1）个人的贡献与收益相等；（2）将基本权利平均分配给社会上每个人 ；（3）将一些利益分配给那些最需要的人。4.适应性关注政策工具对环境变化的适应5.可管理性关注政策工具的执行，认为最好的政策工具是那些最简单和最直接的操作工具6.合法性和政治可行性关注政策工具的合法性和是否得到政治支持以及得到政治支持的程度六、政策工具的选择角度多纬度、多角度分别从以下角度进行选择：1.强制程度政府可以根据目标团体特点，按强制程度分高、中、低三类进行政策工具选择。教育政策工具教育政策工具就是政府赖以推行政策的方法或手段。在政策过程中,政府要选择合适的就是政府赖以推行政策的方法或手段。教育政策工具的分类根据麦克唐纳和埃莫尔(L.M.McDonnell&R.F.Elmore)的分类,可以把政策工具分为五种:命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告或劝诱工具。1、命令 (mandates)。命令是规范个体和机构行动以让他们服从的规则。这是一种强迫性的政策工具,政府依靠其统治权威,可以指示公民进行某些活动,目标群体必须遵守和服从,否则会受到惩罚。它包含两方面的内容:①规定某一具体目标群体全体成员行为的政策表述,也就是对行为要求的规定;②规定对没有遵守行为规范的人实施的处罚。其可能采用的形式包括法令、行政管理规则、学校规则、教室规则等等。命令的典型例证是强迫入学法律。这种法律规定某一年龄阶段孩子的父母必须把自己的孩子送到学校接受教育,否则将会受到惩罚。如在美国多数学区都由学籍管理员或逃学管理员负责监管儿童,审查那些没有入学的儿童,对那些没有送自己孩子去学校的父母发出警告,如果没有效果,他们就把这些父母带到法院去,由法官对这些父母实施罚款。在我国的《义务教育法》中也规定:“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育,责令限期改正”。另一个例子是基础教育新课程改革。2001 年颁发的《基础教育课程改革纲要》要求全国中小学校都实施新的课程标准以及变革课程的目标、结构、内容、管理与评估等等。各级政府也必须根据国家课程文件的精神制定一些地方性的课程法则和制度,这些规定多如牛毛、数不胜数。那么,命令适合于什么样的具体情境呢?如果人们希望鼓励某一团体内部的全体成员行为一致时,可以选择命令这种政策工具。同时,这种政策工具还需要高度的政治支持。《义务教育法》就符合以上这两项条件,几乎所有人都认为孩子必须接受教育,因此儿童入学就能够得到一致认同并得到普遍支持。2、激励(inducements)。激励是给个人和机构资金以作为某些行动的奖赏。它包括两个部分:①货币、服务或用于交换货币的物品;②说明如何获取和使用货币、服务和物品的指南。有些指南可能规定得非常具体,如国家下拨地方一些专项经费项目;有些指南可能比较抽象宽泛,这就给地方一定的灵活性。激励的一个典型例证是美国的《初等和中等教育法案》的第一章的规定。其目的是为贫困家庭的孩子提供教育。依据这一法案,联邦政府向公立和私立学校拨付大量的经费,以交换其提供的补偿性教育。尽管在实施过程中出现了不少的问题, 也并没有达到预期的理想效果,但毕竟对于解决美国当时的贫困问题做出了巨大贡献。那么,激励适合于什么样的具体情境呢?第一,适合于那些鼓励差异行为模式的环境,并且这些差异行为模式是人们所希望的或者说是环境可以接受的。因此,不应对人人都喜欢的行为实行激励政策工具。第二,采用激励政策工具的最佳环境是存在大量潜在的愿意执行政策的个人或机构,同时缺少资源来执行这些政策。第三,采用激励政策并不需要坚定的政治支持,因而,在那些运用命令、能力建设等方面遇到困难的环境中,激励不失为一种较为理想的政策工具。3、能力建设(capacitybuilding)。能力建构就是政府转移资金用于材料、智力和人力资源以期望产生长效的结果。能力建构与激励之间的区别是,激励所投入的资金企图产生直接的效果,而能力建构所投入的资金企图让个体和机构产生长期效果。如果说激励是一种短期补贴的话,那么能力建设就是一种长期的投资,其效果可能在短时期内看不出来。能力建构的一个例子是像美国的国家科学基金这样的政府机构给予大学资金用于开发数学和科学新课程, 愿意采纳这些新课程的学校和学区也能够得到这些资金。在我国,政府也经常运用能力建设这项政策工具,如为了普及西部地区的九年义务教育,缩小东部与西部在义务教育上的差距,国家拨发了普及义务教育的专项经费,制定了义务教育财政转移专项补助,与此同时,国家还对落后地区的县拨付“贫九工程款”,并实施“特困生补助”。能力建设适用于这样的情境:学校和教师无法执行政府所期望的政策,因为其没有能力这样去做。这种无能可能起因于不充分的训练,或者起因于缺少相关经验和相关设备,或者是这些因素都缺乏。例如,为了推进基础教育新课程改革,国家和地方不得不加强教师教育培训,以胜任课程变革的工作。为此,国家和地方开展了多种形式的教师教育培训项目,如国家级骨干教师培训、国家远程教师教育培训、教师技术能力培训和西部农村教师教育培训等项目,以加强教师的专业发展与能力提升。4、系统变革(systemicchanges)。系统变革是在个体和机构当中转换权力,以改变产生公共产品和服务的社会关系的本质。它强调的不再是某一方面的变革,而是整个机制和制度的转变,是一种权力责任的重新分配;它不仅会导致资源重组, 而且会出现一些新的元素;不仅强调系统内部的变革,而且关注系统与外在环境之间的互动。例如,权力资源在中央与地方上的重新分配、在政府与市场上的重新分配等等。教育券计划(educationvoucher)是系统变革的一个很好例证。在查布和莫(Chubb&Moe)的《政治、市场和美国学校》一书中就大力倡导进行系统变革,他们开出的处方就是实施教育券计划。依据他们的计划,州政府和地方官员决定孩子们去什么学校接受教育的权力应该交给孩子的父母,在父母们为自己的孩子选好学校之后,州政府依据学校录取人数以教育券的形式把经费再拨给学校。这样,家长为自己的孩子选择学校,是依据市场机制作出的决策。因此,实现了权力资源的重组,是一种系统变革的策略。5、劝告(suasion)。劝告是一种信号,政府优先考虑某些目标和行动,目的是力图改变人们的偏好和行动,其特点是论说性,运用象征手段或比喻手段诉诸价值,以便鼓励公民依据这些价值表现自己的行为,它并不涉及奖励和惩罚。此类政策工具有两个假设:第一,私人行为领域必须保持不受政府强制力的侵犯;第二,人们有足够的动力以至于一旦获得新信息,就能自动调整其行为, 从而实现政策目标。劝告政策的主要要素是书面的、口头的、图解的文本,这些文本传递某种信息,说明人们应当如何行事。“焦油含量中”、“吸烟有害健康”、保持节制和健康、不要浪费水和能源、保护环境等各种公益广告是劝告这项政策工具的典型例证。在学校领域常见的例证包括鼓励孩子循环使用物品和“对药品说不”等教育项目。那么,劝告这种政策工具适合于什么样的教育情境呢?当人们所期望的变革与某些象征和信息发生自然而然的联系,以及当人们可能依据新的信息表现自己的行为方式时,运用劝告政策会特别合适。倘若政府要计划逐渐改变人们的行为方式,并为此制定一系列政策,把劝告政策作为其中第一步也特别合适。更常见的情形是,如果政治支持非常微弱,劝告政策也许是惟一能够有着被采纳机会的政策。财政政策工具与货币政策工具财政政策工具 财政政策工具也称财政政策手段，是指国家为实现一定财政政策目标而采取的各种财政手段和措施，它主要包括财政收入(主要是税收)、财政支出、国债和政府投资。财政政策工具有收入政策工具和支出政策工具。收入政策工具主要是税收。支出政策工具分为购买性支出政策和转移性支出政策，其中，购买性支出政策又有公共工程支出政策和消费性支出政策之别。财政政策工具的内容(1)财政收入(主要是税收)税收是国家凭借政治权力参与社会产品分配的重要形式，具有无偿性、强制性、固定性、权威性等特点。税收促进财政目标实现的方式即是灵活运用各种税制要素。1)适当设置税种和税目，形成合理的税收体系，从而确定税收调节的范围和层次，使各种税种相互配合。2)确定税率，明确税收调节的数量界限，这是税收作为政策手段发挥导向作用的核心。3)规定必要的税收减免和加成。因此，税收可以通过调整税率和增减税种来调节产业结构，实现资源的优化配置，可以通过累进的个人所得税、财产税等来调节个人收入和财富，实现公平分配。(2)财政支出 财政支出是政府为满足公共需要的一般性支出(或称经常项目支出)。它包括购买性和转移性支出，这两类支出对国民经济的影响有不同之处。购买性支出从最终用途看，行政管理支出、国防支出、文教科卫等财政支出是必不可少的社会公益性事业的开支，政府的投资能力和投资方向对社会经济结构的调整和经济的发展起着关键性的作用。转移性支出是政府进行宏观调控和管理，特别是调节社会总供求平衡的重要工具。例如，社会保障支出和财政补贴在现代社会里发挥着“安全阀”和“润滑剂”的作用，在经济萧条失业增加时，政府增加社会保障支出和财政补贴，增加社会购买力，有助于恢复供求平衡；反之，则减少相应这两种支出，以免需求过旺。(3)国债国债是国家按照信用有偿的原则筹集财政资金的一种形式，同时也是实现宏观调控和财政政策的一个重要手段。国债对经济的调节作用主要体现在三种效应上：一是排挤效应。即通过国债的发行，使民间部门的投资或消费资金减少，从而起到调节消费和投资的作用。二是货币效应。这是指国债发行所引起的货币供求变动。它一方面可能使“潜在货币” 变为现实流通货币，另一方面可能将存于民间的货币转移到政府或由中央银行购买国债而增加货币的投放。三是利率效应。这是指通过国债利率水平的调整以及对资本市场的供求变化来影响市场利率水平，从而对经济产生扩张或紧缩效应。在现代信用条件下，国债的市场操作是沟通财政政策与货币政策的主要载体，同时也是它们的藕合点。因此，国债作为财政政策工具实施时，除了与其它财政政策手段协调外，还特别要与货币政策相协调。(4)政府投资政府投资是指财政用于资本项目的建设性支出，它最终将形成各种类型的固定资产。政府的投资项目主要是指那些具有自然垄断特征、外部效应大、产业关联度高，具有示范和诱导作用的基础性产业、公共设施，以及新兴的高科技主导产业。这种投资是经济增长的推动力，而且具有乘数作用。所谓投资的乘数作用是指每增加1元投资所引起的收入增长的倍数。货币政策工具货币政策工具是中央银行为达到货币政策目标而采取的手段。货币政策工具分为一般性工具和选择性工具。在过去较长时期内，中国货币政策以直接调控为主，即采取信贷规模、现金计划等工具。1998年以后，主要采取间接货币政策工具调控货币供应总量。现阶段，中国的货币政策工具主要有公开市场操作、存款准备金、再贷款与再贴现、利率政策、汇率政策和窗口指导等。“医改”的政策学习与政策工具作者：和经纬东南学术2010年08期 一、研究背景与意旨 对于很多经常强调“ 中国特殊国情”的评论者和分析家而言，一个面积只有700平方公里、人口300万的“蕞尔小国”的公共政策经验，很难借鉴到中国这样一个有13亿人口、地区发展不平衡的大国。然而，中国恰恰有为数不少的政策“创新”，就是师法新加坡共和国这样一个东南亚小国。对整个中国社会福利领域影响深远的“统账结合”的基本医疗保险制度，就是学习了新加坡的保健储蓄模式。医疗卫生政策的制定、实施与改革的轨迹确定与各个国家的政治、经济、社会、文化特性有着深刻的关系，但更深层次上乃是受一系列经济规律的驱动，这些根本性的规律，超越了国别的界限，是政策制定者和分析者在进行比较政策分析时必须注意的问题。事实上，除了世界闻名的保健储蓄制度，新加坡的医疗服务体系也相当成功，筹资—供给、公共支出—私人负担的合理配置让新加坡卫生总费用维持低位的同时，取得了令人瞩目的绩效。尤其是考虑到该国政府卫生支出占卫生总费用的比例还不到2％便取得了如此引人瞩目的成就，新加坡医疗系统的成本效率相当惊人。在2000年世界卫生组织对全球医疗卫生体系的评估中，新加坡在192个国家中排名第6位，远远超过亚洲其他国家。 2009年，在千呼万唤之后，新的“医改”方案《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》终于出台，并作出了三年8500亿增量投入的财政安排，新“医改” 正式上路。在改革的五个主要组成部分中，公立医院改革由于利益盘根错节、历史包袱积重、牵涉面广，成为公认的难点。改革试点方案在一再推迟之后，终于在2010年2月正式公布，而细部的操作方案仍然不甚明朗，足见改革难度之大。从某种意义上讲，公立医院改革的成败直接关乎“医改” 的成功与否。在各界对美国模式的迷思逐步廓清而完全福利国家路线又无法在中国生存之时，把比较研究的关注目光转回各方面情况更为相似的亚洲是必然选择，这也正是近来国际学术界的重要研究方向。本文关注的是新加坡的公立医院改革经验。中国和新加坡的国情虽然有诸多不同，但两国的医疗系统在若干重要方面却非常相似，为比较政策分析和政策学习提供了前提。首先，两国的医疗系统均为公立主导。虽然在门诊方面民营部门已经在发挥越来越大的影响，但是整个医疗系统仍然是公立医院占据主导（新加坡四分之三的住院床位均在公立医院）。这为改革提供了优越的组织基础。其次，两国的医疗筹资体系具有很大的相似性，作为中国医保重要组成部分的城镇职工基本医疗保险的核心即是新加坡的储蓄模式。此外，在更为重要的政治层面，两国的权威型政府在贯彻政府意志、动员社会经济资源和保证政策连续性方面，都表现出很强的能力。本文旨在总结新加坡公立医院的改革经验，分析支配公立医院改革的普遍规律和新加坡的改革策略，并为跨国界的政策学习提出建议。 二、新加坡公立医院的改革历程 新加坡在1965年之前一直是英国殖民地，殖民政府亦将英国以税收为基础的国民保健制度复制到新加坡。公民享受免费的医疗服务，服务的供给者几乎均为公立，公立医院接受政府的全额拨款。这一制度在新加坡获得独立并建立共和国之后的十多年间一直得以保持。进入1980年代，随着各种现代医疗技术和装备的更新、人口老龄化速度加快，日益富裕的国民对高质量医疗服务的需求大幅度增加，卫生总费用增长加速，一直有反福利主义意识形态的新加坡执政党人民行动党逐步感受到改革医疗系统的压力。 图1新加坡的医疗筹资模型 资料来源：潘家鸿、和经纬：《东亚地区医疗体制改革的比较分析纲要》，董维真主编：《公共健康学》，中国人民大学出版社2009年版，第177页。 1980年代开始的新加坡医改，最重要的一个策略即是先进行筹资制度的改革。如果没有一个有效的筹资制度来分担政府支出、调节供方行为，公立医院的改革将很难走向深入。1984年该国正式建立了保健储蓄后，费用分担机制不断完善，其后又建立了大病保险的健保双全计划和医疗救助的保健基金，从而建立起分工明确、层次清晰的医疗卫生筹资系统（图1），这为公立医院改革逐步推开创造了条件。 1985年，新加坡政府正式启动了公立医院改革。政府首先组建了名为新加坡保健公司的非营利控股企业，由其管理所有的公立医院，新加坡政府是公司的唯一股东，政府对公立医院的财政补助通过该公司管理，这确保了政府政策意图的实现和对医院的控制。新加坡保健公司和其所属医院一样，基本的治理结构为董事会—院长（CEO）模式，由于政府是唯一股东，董事均由政府任命，使政府可以经由组织途径管理公立医院。这种董事会— 院长的治理结构旨在给予医院充分自主权的同时，保证政府的产权所有者身份可以通过法定的组织形式予以实现。 1995年，新加坡国立大学医院（简称国大医院）的成立标志着公立医院重组的开始，而重组的核心就是公司化改革（亦称法人化）。在一个承袭英国医疗传统的国家里将公立医院改制为公司性实体，全球范围内尚无经验可循，因此新加坡政府采取了非常审慎的态度，逐步试点推开，到2000年亚历山大医院完成公司化改造为止，全国范围内的医院重组花了15年时间（表1）。公司化意味着更大的放权，改造后的新加坡公立医院成为完全自主经营的实体，人员的招聘录用、薪酬体系的设定、资源的配置、经营策略的选择等等权力全部下放给医院。院长和其他管理层主要成员由董事会任命，后者会按照商业标准和通行的审计准则对院长进行考核，院长亦直接对董事会负责。从院长到医护人员，皆享受浮动的、有竞争力的薪酬。 虽然进行了公司化改造，但这并不是一种“卸包袱” 式的改革。新加坡政府并未减少对医疗系统的补助。只不过，这种补助由英式系统下的单一补助供方，逐步向需方倾斜，而且财政的补助设置了非常清晰的目标群体和范围，保证了财政手段补助的针对性和效率。住院治疗是医疗费用产生的主要源头，新加坡将病床分为A、、和C四个等级，A级为宾馆式服务，而C级则为普通服务，费用相差数倍。这种病床分级制度开始的几年，效果不如预期，因为医院热衷于吸引高收入人群，不但带来费用上升，也在低收入群体中引发不满。新加坡政府很快认识到这一问题，并着手进行一系列的调整。首先，为了鼓励公立医院集中精力向中低收入国民提供住院服务，政府将各公立医院住院部A级病床的比例上限设置为13％。同时，普通病床的比例不得少于30％。政府还利用强大的经济杠杆来调节患者的流向，其中A级病房为全自费，而入住和级病房的患者可以分别享受20％和65％的政府补助，在C级病房患者的医疗费用中有高达80％来自于政府的补贴（表2）。多年来，这种病床分级与差异化财政补助的调节效果已经显现。按照2002年的数据，住在C级病房里的患者中60％来自于全社会收入水平最后20％的人群。 其次，为了控制医院的诱导消费动机，卫生部针对不同的医疗服务，设置了人均日消费上限，医院不得提供超出限额的收费服务，否则将被扣除政府财政补助，这对于公立医院而言形成了控制费用的强力约束。为了鼓励提供经济有效的服务，医院可以保留财政补助与实际服务消耗之间的差额作为盈余。此外，即便是医院全额出资，在购置任何贵重仪器设备前，也必须申报卫生部批准。在服务收费方面，虽然公司化的医院有权根据自己的边际成本设定费率，但是如果收费增幅超过一定范围，必须获得卫生部的批准。 新加坡的公立医院改革是一个渐进调整的过程。政府发现，当每个医院都成为公司化实体后，由于在服务收费方面政府进行了规制，医院的机会主义行为就转移到争夺患者上面，导致了资源的低效配置，中小医院得不到有效利用。为了更好地整合医疗资源，新加坡政府1999年决定在公司化的基础上，将公立医院集群化。政府将该国的公立医院分为东西两个集群，取代了原有的新加坡保健集团。两个集群分别命名为国立保健集团和新加坡保健集团。集群化的目的主要是更好地整合资源，构建更加有效的转诊制度，实现资源的优化配置。同新加坡保健公司一样，这两个集群的公司也是由卫生部全额控股的企业。除了两家例外，所有的公立医院均是由国立保健集团或新加坡保健集团全额控股的子公司。集团同样采取董事会— 院长（CEO）的治理结构，不同的是，集团CEO由卫生部直接任命，但他需要对董事会负责。在两个集团的控股下，每家公立医院仍享有极大的自主权，收入盈余主要来自服务非财政补助的患者和项目。政府作为唯一股东，仍然可以控制公立医院的导向。 作为产权所有人并不是新加坡政府控制公立医院行为的唯一工具。与公立医院公司化改革并行的，是政府推行的支付方式改革。1999年开始实行的部分服务按病种付费制度促使公立医院合理利用资源，政府在每个财政年度末向医院拨付补助款。如果医院能够切实节约费用、提高资源利用率，将可以保留盈余部分，这为调控公立医院行为提供了实质性的经济激励。当然，按病种付费亦有其天生的弊端，即可能导致服务供给不足。因此按病种付费不可能推广至所有医疗服务，政府补助形式必须是各种付费方式的有机结合。目前，大约有70种医疗服务在新加坡是按照病种进行付费，而其余部分政府仍旧采用传统的拨款补助方式。需要指出的是，政府的财政补助占到新加坡公立医院收入的约40％，虽然少于医院的服务收入，但仍然相当可观，政府通过财政手段仍旧可以有效调控公立医院的行为。 与公立医院公司化和支付方式改革相伴，新加坡卫生部一直不遗余力地推行医院信息化建设。两大医疗集团的信息系统包含每位患者的电子病历和身份、经济状况、医保账户等信息，这为有效转诊和长期照料提供了保证。在新加坡政府看来，信息扩散是现代政府重要的政策工具。他们更为有力的一项措施是，卫生部要求每家公立医院公开每项医疗服务的平均价格，供公众在患病选择医院时参考，这项措施也迫使公立医院不断降低费用以保持对患者的吸引力。2006年开始，卫生部进一步要求医院公布主要病种的临床治疗效果。按照新加坡《海峡时报》的报道，以白内障手术为例，各个医院的手术成功率差别很小，均在95％之间，但是收费标准却相差很大，在2300新币到4600新币之间（1新币约折合4.8元人民币）。最新的研究表明，新加坡的医院信息披露机制使得和C两级病床的住院费用分别下降了4.14％和9.64％。可见，这样的信息披露机制对于解决医患信息不对称与鼓励医院不断提高服务水准并降低费用，发挥着重要作用。 三、公立医院改革的政策工具与政策学习 进入新世纪以来，在国外政策研究领域，所谓政策工具（亦称政府工具）早已不是政治学家们研究的主题。由于大多数研究这个领域的学者缺少经验研究，多是一般性的理论探讨，其生命力比起实证主义的政策分析而言已经日薄西山。在政策工具研究中，新加坡的公立医院改革经验恰恰提供了一个教科书般的经典案例。新加坡政府在20多年持续的医疗卫生政策改革中，在一个有规制的自由市场经济环境下，合理运用多种政策工具，并且保持着改革的连贯性和持续改进。在这方面，新加坡经验可以为中国的政策制定者提供许多启示。 第一，产权仍是调控公立医院的主要工具。按照世界银行对各国公立医院改革的研究归纳，大致有自主化、公司化和民营化三种模式。以分权为主要内容的自主化改革是世界各国公立医院改革的共同取向。但是以转移产权为主题的大规模民营化改革却少之又少，即便在东欧前社会主义国家的急剧转轨中，也很少出现。与简政放权的自主化不同的是，新加坡的公司化改革中赋予了医院更大的自主权，但同时绝不放弃政府对医院的产权，从来都没有过类似中国很多地方的公立医院“转制”或“改制” 问题。事实上，在卫生经济学的文献中，关于公立和私立医疗服务提供者何者更有效率的文献可谓汗牛充栋，但是文献中呈现出的结论却往往南辕北辙。从国外的比较研究可以看出，医疗服务的提供者究竟是公是私并非是问题的关键。很多经济学家极力鼓吹的公立医院的民营化其实从根本上面临很多难题，比如，如何衡量医院的效率和生产力、如何面对信息不对称问题、如何确保医疗服务对低收入者的可及性问题，如何保证公共卫生和传染病防治的质量，等等。其中，保证医疗服务对社会中下阶层的可及性和可支付性，乃是将公立医院转移给私人市场的首要考量，因此世界各国在讨论到民营化方案时，都非常审慎。经济合作与发展组织认为，公立医院并非天生地不会竞争，如果机制合理，将它们置于市场环境之下，公立医院完全可以比私立医院表现得更好。而问题的关键是医院的所有者—— 政府，能否为公立医院的管理者设置出一套合理的激励机制。这套激励机制的核心，就是能够鼓励医院的管理者努力为医院创造价值，而同时又使他们不会利用医疗领域天然的市场失灵来损害公众利益。但是建立这样整套的激励机制并且保证其有效性，需要来自政府的不懈努力。在这方面，新加坡提供了很好的样板。新加坡政府之所以在20多年的持续改革中能够将改革的主导思想一以贯之，并且改革过程相对平顺，除了依靠前文所说的权威型政府的高度执行力外，在很大程度上依赖于对公立医院的产权。Ramesh就指出，公立医院其实是政府手中非常宝贵的政策工具，只要政府能够创造一个医院自主与政府控制有机结合的合适环境，公立医院可以表现出很好的绩效。 第二，公司化的组织改革以保证政府的财政调控力为前提。新加坡公立医院的公司化改革确实是该国医疗卫生领域提高私人支付比例这个大背景下的产物，但是政府的财政补助仍然维持相当的水准，这种补助是通过直接补供方的传统财政拨款与补需方的有针对性的补贴共同实现的。在各种政策工具中，财政补助是有力的经济杠杆，具有很强的导向性。当前中国公立医院行为失范，而政府缺乏有力的干预手段，最直接的原因就是改革开放以来一路下降的政府对卫生系统的财政补助（图2），与财政投入同时削弱的，是政府利用财政杠杆调控公立医院行为的能力。医疗是一个经常性市场失灵的领域，服务提供者有着利用信息不对称诱导消费的天然动机，而政府如果仅仅作为“监管者”事实上很难真正控制其趋利行为。由于医疗服务的提供者有创造需求的强烈激励，单一的补助供方常常会造成“给多少吃多少”的状况，带来资源配置的无效率，因此向补助需方倾斜是必然选择。新加坡对需方的财政补助从不追求所谓的“大面积、广覆盖”，而采取了有差异化的补助原则，对不同收入群体的补助比例差别很大，旨在照顾中低收入群体，避免经济补助失焦。而且这种对需方的补助在形式上并不经过患者，而是借助支付制度改革，以按病种付费（单病种结算）的方式以财政年度为单位直接向供方拨付。这种“补需方”的支出占到新加坡卫生总费用的约四分之一和政府卫生总费用的70％。这个政策的好处在于，保证每一位到医院就诊的中低收入国民都可以无差别地享受到政府的补助，避免了直接补需方后患者可能未就医造成的整体资源分配效率损失。此外，政府按照单病种核算对医院的补助采取“先治疗后拨款”的方式，更加有利于监控医院行为。总的来说，新加坡经验说明，要抑制供方形形色色机会主义行为，合理使用经济杠杆必不可少。 图21978年至2007年中国卫生总费用的分担构成 资料来源：《2009中国卫生统计年鉴》，中国协和医科大学出版社2009年版，第81页。 第三，新加坡的公立医院改革真正实现了“管办分离”。管办不分是医疗领域委托—代理关系和监督— 服务关系不清的根本原因。进行公司化改革后，必须按照通行的市场准则来重构公立医院的法人治理结构。董事会（理事会）—院长（CEO）的结构理清了国有资产出资人和运营者的委托代理关系（图3），院长在获得充分自主权的同时，需要定期和不定期地向董事会报告医院经营状况，重大决策由董事会集体决议，对院长行为形成了有效的组织约束。中国的公立医院系统目前存在的问题是，卫生行政部门在整个政府序列中本来就处于弱势，而且从体制上看，卫生部门扮演的角色是专业指导和行政领导。由于政府对公立医院的财政投入极少，医院需要依靠服务收费和药品加成维持生存，因此卫生部门对医院管理的控制能力已经相当之弱。而且传统上，卫生部门对公立医院的管理主要是行政领导，对医院的经济行为缺乏有约束力的考核控制机制。如果说在计划经济年代这还可以理解的话，那么当今的中国公立医院经济行为已经相当发达，对其经济行为缺少约束，已经成为“看病贵”、“看病难”的又一大原因。此外，在经济领域，各级国资委的组建已经从体制上理顺了国家与国有企业的关系，而在卫生领域，国有资产出资人的角色尚不清晰，加之医院院长权力过大、行为缺少约束，委托代理关系已经紊乱。近年来，“管办分离”的呼声在学界高涨，很多地方已经计划或者正在试点各种“管办分离”的改革，比较常见的就是组建公立医院管理委员会，与卫生部门分别行使“办”和“管”的权力，以期理顺治理结构，在这方面，新加坡经验具有很好的借鉴价值。 图3 新加坡公立医院系统的治理结构 资料来源：作者绘制。 第四，公司化改革后，新加坡卫生部仍然扮演着公立医院管制者的角色。政府将更大的自主权赋予公司化的公立医院，并不意味着不再监管医院行为。恰恰相反，它需要政府扮演更强的管制者角色。当然，在自主与控制之间保持平衡是非常重要的；新加坡的改革中我们可以看到，公司化后政府不可能事无巨细地监管，而是抓住几个最重要的控制点监管公立医院的行为，这几个控制点包括：服务费率的调整、贵重仪器设备的购置、病床分级配置比例和执行行业标准规范。规制与市场的关系一直都是公共经济学和公共政策的核心主题，由于医疗领域是一个存在严重市场失灵的领域，政府的管制对其良好运作不可或缺。那种市场竞争与管制的二分无助于解决问题，而忽略了政府恰恰是以市场参与者而不是市场取代者的身份来干预医疗体制的运作。利用市场力量改善医疗服务的绩效，需要比理论中所提出的以及政策制定者们通常认识到的更多的政府干预。如果要让市场竞争带来经济上有效率而政治上又可以接受的绩效产出，持续的政府监控和协调必不可少。即便在市场经济最为自由的经济体，规制性的政策工具也是保证市场正常运行的必要条件，因此公司化不但不是一种卸责式的改革，相反，它要求政府拥有更强的使用政策工具的能力。 第五，志愿性政策工具对于矫正市场失灵具有非常重要的作用。在市场失灵的几种表现形式中，信息不对称性是医疗服务市场中最广泛存在的问题。由于多重委托代理关系的存在，在政府—医院和医生— 患者之间的信息不对称往往加剧了市场失灵，政府不知道医院的真实成本和效率，很难监管医院的经济行为，而患者更加难以知道医生提供的服务中哪些是不必要的。这种多重信息不对称带来的直接后果就是诱导消费和费用上涨，这是医疗领域的特殊性决定的。作为一个积极的政府，在不干涉市场正常运转的前提下，运用志愿性的政策工具来矫正信息不对称就显得至关重要。在这方面，新加坡政府就很好地利用了号召、劝说的方式引导公立医院向社会公布费率和临床效果等关键信息，有效矫正了医疗市场中天然的信息不对称问题。使用志愿性工具已经是先进国家在环境政策和能源政策中的新潮流，也为政府在规制和市场化工具之外提供了有效的补充。除了引导公立医院公布关键信息，新加坡卫生部还积极鼓励医院参照国际标准提供服务。迄今，所有的公立医院都获得了美国医疗卫生机构认证联合委员会（JointCommissionInternational，JCI）的认证。 四、余论 2010年正式拉开帷幕的中国公立医院改革试点注定将是雄心勃勃的新“医改” 中最为艰巨的部分，为了少走弯路，应该在立足中国国情的基础上借鉴别国经验。当认识到完全的市场化和税收为基础的福利国家模式都不适宜于当代中国，比较政策分析的视野应该逐步转回亚洲，这也正是国际上比较卫生政策改革研究的最新方向。新加坡较为成功的公立医院改革就为中国提供了可资借鉴的经验。在政策学习中，应该揭示那些超越了国情界限的支配公立医院改革的普遍规律。分析新加坡自1985年开始的改革，我们应该认识到，对公立医院的改造必将是一个长期的过程，不可能一蹴而就，它必然伴随着反复的调整与创新。之所以需要持续性的改革调适，是由医疗服务提供者天然的机会主义的特性决定的。从本质上讲，医疗市场的运行是由一整套激励机制驱动的，中国医疗服务领域30年来出现的种种问题，都可以从失序的激励机制上找到症结。从这个意义上来看，新加坡的成功经验在于他们能够合理配置各种激励机制，在抑制供方机会主义行为的同时，保证了服务数量和质量基本满足社会需求，而又没有带来医疗费用的过快增长。 新加坡的改革还证明，公立医院的产权是政府手中最为重要的政策工具。不管采取何种模式的改革，政府牢牢掌握对医院的产权，是贯彻改革意志和调控公立医院行为的基础，民营化不应成为公立医院改革的主流。关于中国医改向何处去的问题，学术界和实务界曾经长期推崇国有企业改制的模式，认为产权问题是羁绊医改的症结。要提高医院绩效，就必须借鉴经济部门产权改革的“经验”，率先通过改制解决产权问题。这样的认识在2004年前后达到顶峰。经过后来的医改全民大讨论，强调公益性逐步成为公立医院改革的主导思想。新的“医改”方案提出“加快形成多元化办医格局，鼓励民营资本举办非营利性医院”，而在早先的征求意见稿中的“国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资金以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组” 则未出现在最终的方案中，反映出公立医院的民营化不再是新医改的重心。但是，政府保持公立医院产权所有者的身份，并不是成功改革的充分条件，问题的关键在于政府如何扮演自己产权所有者的角色。从新加坡的改革可以看出，政府需要积极地采用各种政策工具来干预医疗服务这个天然市场失灵的领域，才能够在保证服务可及性和可获得性的同时，确保其可支付性，避免费用高涨所带来的一系列问题。因此，改革的成功与否，要看政府对各种政策工具的使用能否合理配置医疗服务中各种复杂且相互关联的激励机制。 最后，韩博天在分析中国经济转轨经验时将中国的政策称为“在不确定情况下的反复试验”。这用来形容30年来中国医药卫生体制的转型也非常贴切。事实上，中国的公立医院改革就是在各种各样的不确定性下进行的。无论政策制定者如何精心设计改革方案，公立医院都会以最符合自身利益的方式来应对设置好的激励机制。新加坡的经验表明，这样的改革注定是一个长期艰辛的过程，需要不断调适，以最优的方式配置各种激励机制，在不确定情况下反复试验。作者介绍：和经纬，［新］和经纬，新加坡国立大学李光耀公共政策学院博士候选人。第二章公共政策与政策工具第二章 公共政策与政策工具(一)公共政策的含义、类型与功能1.公共政策的概念公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策的内涵：①、公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；②、公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；③、公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系；④、公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素；⑤、公共政策是一种权威性的价值分配方案；⑥ 、公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。2.公共政策的产生与发展：公共政策的产生必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素：公共问题的形成；公共决策机关的产生；公共强制机构的出现。近代公共政策的转型或发展在四个方面的表现：①、公共政策问题形成中的公民参与②、现代国家和政府制度的基本理念是：主权在民；③、公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展，越来越注重于执行社会管理的智能；④ 、以政策过程的民主化和科学化来保证政策质量。3.公共政策的类型划分：分别从内容特征和形式特征两个方面划分（1）从内容特征上划分：公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。i)以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分：元政策、基本政策、部门政策；元政策，基本政策，部门政策及其相互关系：存在着涵盖与被涵盖，衍生与被衍生，统摄与被统摄的关系ii)将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：战略、策略、战术；相互关系：战略是全局的，策略是战略的一部分，是服从服务于战略，战术是微观的，针对一个一个的具体问题。iii)依政策的社会内容进行划分：政治政策；经济政策；社会政策；教育、科技、文化政策；iv)其他分类方法：①以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分：单目标政策与多目标政策；②以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：程序性政策与非程序性政策；③以政策是否改变客观对象为标准划分：是指实质性政策和程序性政策；(由美，安德森提出)；④ 以政策效果为标准划分：物质性（或实质性）政策和符号性（或象征性）政策(由美，安德森提出)；⑤以政策协调社会生活的方式为标准划分分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策(由美，安德森提出)；⑥由美国学者洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分,分配性政策、限制性政策、再分配性政策；⑦以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分为零和博弈政策与非零和博弈政策；⑧以同一政策的始创或调整为标准划分初始政策和反馈政策；⑨内容构成以政策结果的可预测性为标准划分确定型政策(如全国统考制度)与不确定型政策、风险型政策(建立股票市场)与竞争型政策；⑩以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分鼓励性（扩大性）政策与限制性政策；以政策主体是否行为为标准划分积极性政策与消极性政策(改革初期对私企发展的不行动的政策) ；以面向未来还是面向现实为标准划分能动型政策与被动型政策；（2）从形式特征上划分：公共政策的形式特征是由公共权力机关的权利划分和权利配置决定的。现代国家的政府在横向结构上的构成和权力分布与公共政策的形式构成之间的关系：现代国家的政府在横向结构上的构成由立法行政司法三个子系统构成；在纵向结构上由中央(全国)政府地方政府和基层政府三个层级构成；公共政策在横向结构上是由立法决策行政决策和司法决策构成的，在纵向结构上是由中央(国家)政策，地方政策，基层政策构成的.依横向的形式特征进行划分，公共政策可划分为：立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党政策I）立法决策—— 中国的人大决策和美国的国会决策。①中国人大决策的主要形式：宪法；基本法律；其他法律；人大决定共4种；人大的四大职权：立法权，决定权，任免权，监督权；②美国国会的权利分为立法权和非立法权两类，立法权是美国国会的首要权利，非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。II）国家元首决策——总统制、半总统半议会制、超级总统制这三类国家，才存在总统决策。美国的总统决策通过如下途径做出：其一是他在内阁决策中的独断权。其二是总统在行政系统的末端建立起制定政策的总统直辖机构。总统决策的类型：①总统向国会提出的国情咨文、预算咨文和经济咨文；②立法否决；③委托立法；④外交决策；⑤防务政策。III）行政决策——六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清。① 中国的行政决策。所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。主要形式：行政法规；行政措施、决定和命令；部门规章②美国的行政决策。总统决策大多是行政决策。行政机构：内阁部；独立管制机构；其他独立机构；政府公司。美国联邦行政机构的决策有以下几种：对国会立法和总统决策的解释；制定规章条例；行政裁决。IV）司法决策）——1）中国的司法决策：我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体，而作为政策制定的主体，其作用不大显著的原因第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 它在国家机关中由人大产生的机构，受人大的监督，并对人大负责。司法部门同样要在党的统一领导下进行检查和审判工作。第二，我国司法机关参与立法过程的情况是，司法机关在立法过程的基础阶段所起的作用是一般性的，当立法过程进入实质性阶段之后，司法机关就不再具有主体地位。第三，我国司法机关在法律实施过程中作出的适用法律的决定，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。第四，法律解释是在法律实施过程中具体揭示法律内容的一种特殊的活动。司法工作中涉及对宪法和法律本身的解释，或者最高人民法院和最高人民检察院对法律应用的解释出现原则性分歧，则须报请全国人大常委会解释或决定。2）美国的司法决策：最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式：司法审查、推翻先前的判决、司法命令。V）执政党政策——除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。横向结构特点：全国人民代表大会是国家的最高权力机关；中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导着政府工程的运行；党的政策：党的政策转变为公共政策的形式：直接形式——党的会议文件和党的领导人讲话；间接形式—— 党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部；党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志； 将党的政策变成国家意志的法定程序有三种：联名发布政策方案、提出政策创议、政府决策以党的政策原则为指导；依纵向形式特征上看：1）公共政策的类型取决于国家结构。国家结构：是国家的整体与部分，中央政权机关与地方政权机关之间的关系，主要有单一制和复合制(联邦制和邦联制)；地方政策和基层政策是地方政权与地方政权体系中处于最低一个层次的国家政权即基层政权所做的决策。2）以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，可划分为中央政策（国家政策）、地方政策和基层政策等类型。A）中国的纵向政策类型：第一、根本特点：地方政策只是中央政策的具体化。第二、从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层次：①直辖市→区（地级）；②直辖市→区（县）→乡（镇）；③省（自治区）→县（市）→乡（镇）；④省（自治区）→市（地级或副省级）、自治州（地级）→县（市、区、自治县）→ 乡（镇）。B）美国的纵向政策类型第一、从法理上说，州的权力不像单一制国家那样来自中央政府。第二、联邦宪法对国家权力做了明确划分，两级政府各自在权力所及的领域制定政策。4.公共政策与法的异同：公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序。公共政策分成两个部分：①获得法的形态者；②未获得法的形态者。政策的执行者主要是政府即国家行政机关；法的执行者主要是国家司法机关。法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动加以干预，恰恰是在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施。法规定了人们的权利和义务，是权力和义务的统一体；政策就各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的。法的适用必须力求统一，政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。政策执行是以国家强制力为后盾，法是由国家强制力保证实施，往往直接动用国家强制力来执法。政策更为灵活，能更快地应对客观形式的变动。法和政策对各个领域都有广泛的干预，政策干预的范围更大更深入。政策的第二部分— 未获得法的形态者，是政策构成中更活跃、数量更庞大、内容更丰富、与社会现实联系更密切的一部分。这一部分具有上述政策的全部特质和规定性，但是其文本不具有法的特质和规定性。政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用；法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。5.公共政策的基本功能：公共政策的四种功能：管制功能；引导功能；调控功能；分配功能(二)公共政策的本质与基本特征1.公共政策的认识论本质—— 理论与实践的中间环节。从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。政策与理论的基本关系：政策是联结理论与实践的中介或桥梁。理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化理论是政策的理念依据或指导思想有两方面的含义：1、理论的内容影响和决定政策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别；2、理论的正确与否，决定政策的成败；政策与实践的基本关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程1、政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯彻其整个过程。2、理论和政策同属观念形态，其存在和发展都依赖社会实践；政策只有通过实践才能实现其目标和功能；2. 公共政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一现代公共政策起决定作用的规定性：公共政策是公共权力机关为了一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。所谓的一定的目标，首先是具有公共权力的个人和群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标；其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位，决定他们代表一定的社会阶级。所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同社会群体间的分布。如何理解公共政策的公共性和偏好性？公共政策的公共性：①这种公共性产生于公共权力机关的公共性；②以民众问题为取向；③ 公共政策须以谋求公共利益为目的。公共政策的偏好性：政策过程对政策主体来说始终是一个选择的过程，每个选择都体现着政策主体的偏好。由于资源总是有限的，因而必须确定一个价值的优先次序。公共权力机关在政策过程中所做的选择，也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。 3.公共政策的基本特征：（一）政治性、权威性与强制性：公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则，因此，公共政策具有鲜明的政治性。公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有依赖于它的权威性。公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的，公共政策的权威性是由它的强制性决定的。（二）公共性与偏好性的对立统一国家权力是社会公共利益的正式代表，而这种资格的获得则是社会事务分裂为公共领域（公域）和私人领域（私域）、社会公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。因此，公共政策作为国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看则具有偏好性。（三）应然与实然的统一公共政策的公共性与偏好性的统一，是公共政策在社会属性的层面体现出来的应然性和必然性的统一；而这里所说的应然性与实然性的统一，指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。从现在出发，公共政策在这个维度上具有实然性；对未来做安排，公共政策在这个维度上具有应然性。（四）回应性与普遍性的统一公共政策须对特定的社会现实问题具有回应性，同时它必须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性，而公共政策的回应性则使它具有变动性。三 政策工具1.政策工具的概念：所谓政策工具，指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。2.政策工具的类型：（一）两分法规制性工具与非规制性工具；政府部门直接提供与非政府部门提供；诱导性工具与规制性工具。（二）三分法法律工具、经济工具、交流工具；管制型工具、财政激励工具、信息传播工具；市场化工具；工商管理技术工具和社会化手段；自愿性工具、混合性工具、强制性工具。（三）四分法哈内孔把政策工具划分成立法、委托服务、征税、说服四类形态。艾尔莫尔把政策工具划分成命令性、激励性、能力构建、系统变迁四类。休斯认为政府干预大多采用经济手段，从经济方面把政策工具区分为供应、补贴、生产、管制四类。丘昌泰把政策工具分为：管制类工具、财务类工具、沟通类工具、组织类工具（四）五分法对中国学者影响较大的五分法：史耐德和英格拉姆：权威式、刺激式（包括激励、收费、制裁、强制）、能力构建式、符号和劝告式、学习式韦默和维宁：市场自由化、使用财政补贴和课税的方式改变诱因；建立规章制度；经由市场机制提供物资；提供保险与社会保障。（五）七分法林德和彼得斯：命令条款、财政补助、管制、课税、劝告、权威、契约（六）八分法胡德使用信息、财政、权威、组织四种基本资源达到监督社会和改变行为两项目的。 奥哈雷从政府介入方式和政府行动的类别两个维度进行划分。政策工具类型学研究的根本意义，在于政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配臵的基础。既有分类的缺陷：①大多只适用于公共权力机关的经济和社会政策所使用的政策工具，缺乏思考和分类；②既有的政策工具分类过于重视正式、有形的、静态的政策工具，而看轻甚至无视非正式的、无形的、动态的政策工具。③有些分类过于简括或过于庞杂，有些分类则纯属主观臆想。如何进一步推动政策工具类型学的研究：第一，重视政策工具箱的建设；第二，坚持从个别到一般的认识路线；第三，使政策工具与政策目标之间的因果关系明确化、明朗化，为政策工具的选择和配臵奠定基础。第三章 政策系统与公共决策体制(一)政策系统的构成及其环境1.公共政策的主体与主体系统：公共政策主体是相对于政策客体而言的，指的是那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者；公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类：a)直接主体：即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，掌握公共权力，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。主要有代议机关、行政机关、司法机关、其他直接主体b)间接主体，三类：第一类是次国家政策行为者；第二类是跨国政策行为者；第三类是全球性政策行为者。c）政策主体系统：三个子系统——政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统 三个系统的功能（1）政策制定系统的基本功能：①确认政策问题；②确认政策目标；③组织政策方案的设计；④主持审议备选方案并最终进行政策抉择；⑤完成政策合法化程序并正式发布政策。（2）政策执行子系统的基本功能；①为政策方案的实施做好准备；②有效实施政策方案；③分析和总结执行情况。（3）民间主体系统的基本功能：①利益表达与利益结合综合；②提出公共问题；三影响公共政策制定；④影响并改变政策环境；⑤ 填补政策主体所无法到达的空间。2.政策系统与环境的关系（政策网络）：所谓政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系。A）公共政策环境变的复杂和动荡的主要表现——不确定性、关联性、模糊性、动态性B)政策网络形成的原因主要有以下几个方面：①交流信息和意见的需要；②交换资源的需要；③结盟的需要；④追逐权力的需要；⑤协调的需要；C)作为客观存在的政策网络的主要特征有：P187①政策网络是现代民主社会里，由公共部门、私人部门和第三部门、异质的参与组成的；②政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现共赢。③政策网络的规模和边界并不是由正式的制度决定的，而是政策行为者对功能和结构认识的结果。3.公共政策的客体与客体系统公共政策客体的定义：是指政策发挥作用时所指向的对象或者说政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策；包括“人”， “事”；从事和人两个角度认识公共政策客体：从“事”的角度看，公共政策客体就是政策问题；从“人”的角度看，公共政策的客体是目标人群。目标人群，就是公共政策直接作用于影响的公共群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。识记政策客体与环境的关系：客体系统，由公共政策的客体组成的系统就是政策客体系统。4.政策支持系统健全和完善政策支持系统是决策科学化、民主化的重要环节1）信息传播系统信息传播系统是政策系统的“神经” 系统。它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统，包括情报部门、统计部门、档案部门、系统数据部门、图书资料部门以及政策信息的咨询、监督、反馈部门。信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息。其基本功能是：①信息的收集与整理；②信息的加工与储存；③信息的传递。2）政策咨询系统政策咨询系统也称“思想库”、“智囊”或“外脑”，通过有政策研究机构、政府与这些机构的关系、咨询活动构成。它以改进政策制定为目标，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、诊断新问题、提供备选政策方案、评估政策实施结果。3）政策监控系统政策监控系统是政策系统的以个特殊子系统，有直接决策者和执行者以外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。政策监控系统的任务是保证政策系统的良性欲行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行过程中发生变形。其基本功能是：①建立政策监控标准；②监测政策绩效；③ 发现和纠正政策执行偏差。4）政策评估系统政策评估系统是政策系统的一个基础子系统，由政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。该系统的基本功能是为政策的优劣、存废以及政策资源的合理配置提供事实和价值依据。5.政策环境对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同的政策环境——一种是政策系统所处的一般环境即系统的生态环境；一种是政策系统运行的具体环境即系统的工作环境。1）政策系统的一般环境—— 自然地理环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境、国际环境。2）政策系统的工作环境：是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行产生影响的政策环境。一国的现实国情是政策的工作环境。6.政策反馈系统政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。多层次、多网络是其突出特点。7.政策系统的运行利益输入——利益综合——政策形成——政策发布——政策执行——政策反馈（二）公共权力与公共政策1.政府权力、政府职能与公共政策的关系（1）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性。①公共政策是政府推行组织统治的基本工具；② 公共政策是政府实施社会管理的重要手段。（2）政府权力、政府职能决定政策的限制、类型与数量2.国家结构与公共政策的关系任何政策都是在一定的政治制度所提供的总体框架内运行的。国家结构形式主要分为单一制和联邦制。1）单一制与公共政策在单一制政权中，政策权力和权威合法地集中于中央机构，地方政府在中央政府的领导和监督下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其决策权，因而其决策的范围和效力是较为有限的。单一制政府又可以分为“中央集权型”和“地方集权型”。法国是中央集权型单一制的典范，英国则是地方分权型单一制的典范。2）联邦制与公共政策从法理上说，各联邦单位拥有的决策权不是联邦政府授予的，而是联邦宪法赋予的；中央与各联邦单位在联邦宪法规定的范围内享有最高决策权，可以并直接行使于公民，互相间不得进行干涉。因此，联邦制政策权力在总体上说是分散的、多元的。这种决策体制对于政策运行的促进作用主要有三：① 联邦制通过公共决策权和政治权力的下放，允许地方政府采取不同的政策，有助于政策更能满足地方发展的需要；②有助于扩大民众的政策参与；③联邦制也为民众批评和反对政府的某些政策或行为提供了舞台。在现实中，联邦制可能是真实的联邦制，如美国、加拿大、德国；也可能是象征性的联邦制，如巴西、墨西哥。3.应用政府能力、治理能力与公共政策的关系1）政府能力的内涵①政府能力与政府权力、政府职能密切相关；② 政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力。2）市场、政府能力与公共政策公共政策是政府意志的集中体现，是政府干预经济社会发展的重要手段。3）治理、治理能力与公共政策在现代治理的视角下，政府能力就是“治理能力”，即在治理需要与能力之间合理、有效地调整过程中对善治的体现。①治理理论重新厘定了政府的角色，强调政府的调控能力；②治理理论强调公共政策直接主体的多元化；③ 治理理论强调公共决策权力运行的双向性；斯治理理论强调政府的政治责任。4.公共决策体制1）公共决策权力及其归属公共决策通常可以理解为在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加与他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。在政策主体系统中，公共决策的基础既来自正式的职务权力、法定的权力，也来自于非正式的人格权威、技术权力，而更多的则是二者的结合。公共决策权的使用和运行是一个动态的过程。最高决策权的构成及其归属决定了决策体制的性质和类型。2）公共决策权的配置根据最高决策权所属人数的多少，分为首长制和委员会制；根据决策权限的集中与分散程度，分为分权制和集权制；根据上级决策机关对下级的指挥控制方式，可分为完整制和分离制；根据决策系统中个部门的职责权限和范围，分为层级制和职能制。3）公共决策规则——全体一致规则；多数规则全体一致规则：全体一致规则又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞同票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。其两个基本特征为：①决策主体在形式上都能绝对平等地分享决策权，任何一个否决行动都会随政策方案的通过产生决定性的影响。②决策结果达到了“帕累托最优” 多数规则：所谓多数规则，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式采纳的公共政策的择案规则。多数规则采用两种基本形式：①简单多数规则；②绝对多数规则。4）公共决策体制的类型：总统制（典型：美国）；议会制（典型：英国）；半总统制半议会制，又称双首长制（典型：法国）；超级总统制（典型：俄罗斯）；委员会制（典型：瑞士）；人民代表大会制（典型：中国）；军人独裁制（主要有两个两个类型：①以军人决策取代政府决策；②在军人主导下形成的政府决策）。 （三）非政府政策行为者与公共政策1.公共利益的内涵首先是利益获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。2.作为政策客体和主体的公民1）公民更多的是政策客体的理由①公民的真正意愿很难确定；②公民的意见多属短视；③公民参与成本过高，效率低下；④公民参与会导致社会不稳定2）如何理解公民是公共政策的基石①整个政策运行过程都以公民为基础；②公民参与政治的过程，可以加深其对政策意义的理解，提高政策的效力，制定出最符合社会需要、最能为公众所接受的政策；③政策过程的民主化、法制化要求公民参与；④ 随着信息网络技术和大众传媒的发展，以及公共政策学知识的普及，政策信息的获取将变得十分便捷。3.非政府政策行为者（包括：社会团体、政党、大众传播）与公共政策的关系1）社会团体、公民社会对公共政策的作用①政策信息沟通；②影响并制约公共政策；③稳定公共政策秩序；④ 角色替代2）政党与公共政策：政党是公共政策制定最重要的倡导者和政策理念最重要的提供者，公共政策在很大程度上可以被视为执政党的政策，对公共政策的制定有着举足轻重的作用；在实行两党制的国家里，政党首先借助于公共权力才能够与公共政策现实地发生联系，政党的主张和要求转化为公共政策，只有那些在大选中获胜、取得国家政权的政党才能成为政策的直接制定者，其政治纲领和主张才能转变为公共政策。在实行一党制国家里，政党是公共政策的主导性力量。我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度，作为唯一合法的执政党以及全国人民根本利益和意志的集中体现者，中国共产党在政策制定的各个环节上都发挥主导性作用，各民主党派不是在野党，而是参政党，特们通过政治协商制度参与国家大事情的讨论与决定3）大众传播与公共政策4.大众传播与公共政策的关系1）大众传播的定义大众传播是指特定社会集团利用报纸、杂志、书籍、广播、电影、电视等大众媒介向社会成员传送信息、知识的过程。2）大众传播对公共政策的作用I.提出公共问题并推动问题认定①监测环境变化，及时发现和提出公共问题；②促进信息交流，释放社会多元诉求；③制造“焦点效应” ，催生热点公共问题。II.有效影响政策议程的设臵①推动公众议程尽快转化为政策议程；②价值取向和利益导向的引领者；③构建“第二现实”。“第二现实”指大众传播利用自己“敏锐的嗅觉”，通过频频报道和讨论某个问题，影响受众对该问题的内容及其性质的认知和态度，进而影响政策议程的建立。III.影响公共政策的抉择3）大众传播对政策执行和监控的重要作用①为政策执行提供良好的舆论支持；②监督和控制政策执行过程。4）大众传播对政策评估和调整①及时收集和反馈公众对政策的意见；② 以自己特有的方式进行政策评估；③推动公共政策的及时调整。5.非政府行为者与公共政策的关系对“非政府政策行为者”的界定：①在公共决策过程中，非政府政策行为基本上是利益相关者，而且是积极、主动地影响决策的利益相关者；②非政府政策行为者影响决策的行为，有利于直接决策者更全面、更系统、更深入地获取政策相关信息，但其行为本身既可能推动直接决策者制定体现和实现公共利益的公共政策，也可能完全相反；③由非政府政策行为者与直接决策者形成的政策社群和政策网络，既可能有助于公共决策的科学化、民主化、法制化，也可能造成少数精英和强势群体垄断公共政策、，漠视公共利益。政策工具对政策的意义政策工具对实现政策目标的意义古人曰：“工欲善其事,必先利其器。”在政策制定与执行过程中,政策目标就是“事”的问题，而政策工具(执行手段)则是“器” 的问题。当政策制定之后，影响政策有效执行的一个关键因素，就是能否选择恰当的政策工具。政策工具是政府能够用以实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术。政策工具是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁。政策工具的选择主要发生在政策执行阶段。长期以来,我们对政府执行机构及其执行人员在政策执行中的正当角色和职责功能比较重视,而对如何选择合理的政策工具来执行政策以有效达成公共目标则较少关注。事实上，政策执行的核心在于选择和设计有效的工具。在政策执行中,选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果,对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响。政策工具选择的重要意义，主要从工具选择与目标达成的关系，分析工具选择在政策执行中的重要性。政策工具选择的影响因素。借助史密斯的“政策执行过程模型”来解释影响工具选择的主要因素。政策工具选择的行动过程。运用政策分析的初步方法和公共决策的一般逻辑,建构“政策目标”导向的工具选择的行动过程。政策工具选择的实践分析。无论从理论上，还是从实践上讲，基于工具选择的视角研究政策执行将是大有裨益的。我要研究政策工具对实现政策目标的意义，就很有必要了解有关政策目标的概念、特征以及确定政策目标的一些原则，我们知道政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。它具有两个方面的特征：（1 ）问题的针对性。任何政策目标都不是凭空产生的，几乎都建立在对一定的社会问题的关注、关怀之上。缺少对有关问题的针对性，任何政策目标都难以立足。（2）未来的预期性。政策目标的出发点是针对有关社会问题，最终的落脚点也是要通过一定的政策行动在未来实现对有关问题的解决，因而必然存在未来的预期性。在制定政策目标的时候也要遵循一些原则，这对选择使用政策工具有着重要的影响，也可以这样说，政策工具的选择必须按照这些原则进行，不然的话，就不会最大限度的实现政策目标，尤其是以下几个原则：（1）实事求是，实事求是是科学研究的基本要求，同样也是确定目标的一个基本原则。依据该原则，政策目标的确定首先必须从实际的公共政策问题出发，而不能从主观意愿出发,其中最关键的是政策目标要有可行性，即有充足的社会资源可资配置，且有占主导地位的可控环境条件的配合。（2）面向未来，政策目标本身的一个重要特征就是对未来的预期性，该特征要求我们在确定政策目标时必须面向未来。具体来说，我们对于有关政策目标的确定一定要充分考虑有关公共政策问题本身、成因和环境条件等将来会发生的变化或延续等情况，从而让我们制定的政策目标符合未来发展的需要。（3）系统协调 ，我们在制定政策目标时常常会遇到多重政策目标的困扰，尤其当它们相互矛盾和冲突时更甚。这就需要我们在政策目标的确定阶段就力求让同一政策的多项目标相互协调，也让某项政策的目标与已有政策的有关目标或即将出台的其他政策的目标相一致。（4）明确具体，一旦能确定有关政策目标，就要使目标具体明确。对于目标中的有关概念、时间要求、目标内容、相关条件等都要进行清晰地界定或说明，最好做到表达准确，含义清楚、单一，各项要求详细具体，能量化的予以量化等，以利于理解和操作。（5）伦理考量，在较高的抽象意义上说，任何公共政策的目标都会涉及社会中的一些伦理价值考量，如自由、民主、安全、公平和效率等等。通过以上对政策目标的的深刻认识，再联系到政策工具的使用，我们认为政策工具的使用对政策目标有三种影响结果：（一）正确选择和使用了与所要解决问题相匹配的政策工具，这类的政策工具能够最优化的实现既定的政策目标。这种情况下，需要政府组织足够的人力、物力和财力，相关人员尤其是领导能够正确认清问题的本质，抓住问题的要害，同时能够站在一定的高度，把握全局，制定较为完善政策措施，并在执行当中认真贯彻落实，及时反馈调整，那么组织目标就一定能够实现。（二） 所使用的政策工具与所要解决问题比较匹配，这一类的政策工具能够在一定程度上解决问题，且尚有余留。出现这种情况，有两种原因，第一：在选用政策工具时出现失误，没有抓住主流，在制定政策目标的时候没有认真评估分析，结果造成问题没完全解决。第二：在执行过程中，出现“政策缩水”现实，没有完全按照既定的计划执行。（三）所选用的政策工具不能实现政策目标。出现这种情况就是因为政策工具与政策目标背道而驰，关系不大或者只有表面联系，条件一旦改变，所选用政策工具就不会起到作用，甚至起到反作用，出现这种情况，需要政策制定者及时改正和调整目标，终止相关政策，认真了解现实，摸清实底，以求取得较好的结果，解决好公共政策问题。参考文献【1】沙夫里茨，公共政策经典 ，北京大学出版社，出版时间：2006-01印刷时间：2006-01-01；【2】托马斯戴伊，自上而下的政策制定，人大版【3】江秀平，实践中的中国公共政策，出版社：中国人民大学出版社河南工程学院学期论文政策工具对实现政策目标的意义学生姓名：刘占系 部专业：学号:指导老师：郸啸2010年4月7日 摘要研究政策工具对实现政策目标的意义，在当今错综复杂的社会坏境下有着重要的价值，尤其是对政府正确选用政策工具，来实现政策目标有着重要的价值，我们将联系政策工具以及政策目标的相关概念、特征等等，最终将从三个方面说明政策工具对实现政策目标的意义，其中，将涉及到政策目标制定的一些原则，政策工具选用的注意事项，政策工具是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁。政策工具的选择主要发生在政策执行阶段。长期以来,我们对政府执行机构及其执行人员在政策执行中的正当角色和职责功能比较重视,而对如何选择合理的政策工具来执行政策以有效达成公共目标则较少关注。事实上，政策执行的核心在于选择和设计有效的工具。在政策执行中,选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果,对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响。关键词政策工具政策目标公共政策问题第二章公共政策与政策工具第二章公共政策与政策工具第一部分内容讲解第一节 公共政策的含义、类型与功能1、公共政策的定义及含义（1）著名学者对公共政策概念的不同界定---艾斯顿：公共政策是政府机构与周围环境之间的关系；---戴伊：公共政策是一个政府选择要做的任何事或者它选择不去做的事情；---安德森：由政府机关和政府官员所制定的政策；---拉斯韦尔：公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划；---伊斯顿：公共政策是对一个社会进行的权威性的价值分配（侧重于政策主体：艾斯顿、戴伊、安德森；侧重于政策方案：拉斯韦尔；侧重于政策结果：伊斯顿）（2）公共政策概念的定义P119公共政策：是公共权力机关为了解决公共问题、实现公共目标和公共利益，而经过政治过程制定、选择的方案。△ （3）公共政策的内涵---公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态；---公共政策是由公共权力机关制定，因此具有强制性和权威性；---公共政策是经过政治过程而拟定方案、优化方案、最后选择方案的结果；---公共政策的三大要素是：公共问题、公共目标和公共利益；---公共政策的实质是对价值进行的权威性的分配；---公共政策有积极形式和消极形式。△2、公共政策产生的初始条件（2010.4单选）P120---公共问题的形成---公共决策机关的产生---公共强制机构的出现提醒：注意“公共政策产生的三要素”与“ 公共政策学的三要素”的区分。（公共政策产生的三要素：公共问题的形成、公共决策机关的产生、公共强制机构的出现。公共政策学的三要素：研究对象、研究方法、概念体系）3、从内容特征划分的政策类型 P122-P132（1）根据政策体系中政策间是否存在涵盖和衍生关系，划分为：元政策、基本政策、部门政策---元政策：又叫总政策、总路线、总方针，在政策体系中具有统摄性，指导、规范其他各项政策。因此，元政策是关于政策的政策。---基本政策：针对某一社会领域或社会生活的某个方面而制定，在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策。---部门政策：又称具体政策，是在某个特定部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则。三者关系：元政策、基本政策、部门政策间具有涵盖和衍生关系。元政策指导规范基本政策和部门政策，基本政策对部门政策起着全局性作用，部门政策具有具体性是对元政策和基本政策的具体化。此外，元政策、基本政策、部门政策之间 的划分具有相对性。（2）根据政策体系中各政策的时间效力和空间效力，可以划分为：战略（又称宏观决策）、策略、战术（又称微观决策）（3）根据政策内容的社会领域，可以划分为：---政治政策。其核心价值是：获取、巩固与增进国家权力和维护统治阶级的利益；---经济政策。其核心价值是：获取最佳社会经济效益；---社会政策。其核心价值是：力求实现社会正义、社会公正、社会协调、社会稳定；---教育、科技、文化政策（4）程序性政策与非程序性政策：根据政策制定时有无现成的规范和原则可遵循。（2012.4单选）程序性政策也叫“例行政策”、“常规政策”、“重复性政策” 。（5）实质性政策与程序性政策：根据政策是否改变客观对象。（安德森）（6）物质性（或实质性）政策与符号性（象征性）政策：根据政策效果划分。（安德森）（7）分配性政策、再分配性政策、调节性政策、自我调节性政策：根据政策协调社会生活的方式划分。（安德森）（8）零和博弈政策与非零和博弈政策：根据政策结果是双赢还是一方所得为他方所失。（9）初始政策与反馈政策：根据政策是初始制定还是对已有政策的调整为标准划分。（10）确定型政策、不确定型政策、风险型政策与竞争型政策。（11）鼓励性政策与限制性政策：根据政策制定者对政策对象行为选择的范围大小划分。（12）积极性政策与消极性政策：根据政策主体是否行为划分。（13）能动型政策与被动型政策：根据政策主体是通过预测提前制定政策还是问题已然存在甚至很严重时再制定政策。△4、从形式特征划分的政策类型P133（1）依照横向形式特征划分的政策类型 简答、选择---立法决策：〇中国的人大决策：宪法、基本法律、其他法律、人大决定〇美国的国会决策：美国公共政策的基本形式是国会立法---国家元首决策：美国总统是最强有力的直接决策者，表现为：立法建议、立法否决、委托立法、外交决策、防务决策（2011.4多选）P136---行政决策：〇中国的行政决策：行政法规（以总理令的形式发布）；行政措施、决定、命令；部门规章（注：说法欠妥）（2011.7多选）P137〇美国的行政决策：美国联邦行政机构的决策有：对国会立法和总统决策的解释；制定规章条例；行政裁决---司法决策：〇中国的司法决策：中国的司法决策产生于最高司法机关的司法解释（在当代中国，对宪法和法律的解释权归全国人大常委会）〇美国的司法决策：美国最高法院是公共政策的直接制定者，其司法决策形式有：司法审查；推翻先前的司法裁决；司法命令（2008.04多选）---执政党政策：执政党的政策除了以中国的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。（2）依照纵向形式特征划分的政策类型 P143---单一制国家：在单一制国家结构下，中央政策对地方政策起着直接规范和限制作用，地方政策是根据中央政策因地制宜加以贯彻和执行而制定。因此，地域性是地方政策、基本政策与中央政策的根本区别。（根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央。）---联邦制国家：在联邦制国家结构下，国家被分为联邦政府（或中央政府）、州政府、地方政府三个层级。联邦政府和州政府都可以在宪法规定的权力范围内单独地制定政策，地方政策服从州政策，中央政策对地方政策一般不干预，而是起指导作用。（州政策与地方政策之间存在着决定于被决定、服从于被服从的关系。）5、政策与法 P147-P149（1）政策与法的相同点---在法治国家，公共政策的制定必须经过合法化环节，从而使政策获得法的形态，具有合法性；---法和政策都是调整人的行为或社会关系的准则、标准；---在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序。（2）政策与法的不同---获得法的形态的公共政策与法的不同〇侧重不同：政策侧重按照一定规则进行价值分配和资源配置；法侧重纠察、校正价值分配和资源配置中有关方违背既定规则的行为；〇执行的主动性不同：政策执行具有主动性，除了刑事诉讼和违宪审查，司法一般实行“不告不理” 原则；〇对权利、义务的统一性不同：法对其对象一般是规定权利与义务的统一。而政策对政策对象的权利与义务有时并不对称；〇对实质与形式的要求不同：法的适用要求形式与实质的统一，而政策执行强调实质重于形式；〇强制性程度不同：法的强制性重于政策的强制性；〇对稳定性程度的要求不同：法的稳定性要强于政策；〇干预范围不同：政策的干预范围更大。---未获得法的形态的公共政策与法的不同未获得法的形态的公共政策具有获得法的形态的公共政策的全部特质，但其文本不具有法的特质和规定。（3）政策与法的关系P150关系：政策是法的来源与动力（2011.4单选），对法的制定和执行具有方向性的指导作用；法为政策提供制定和执行保障，转化为法律的政策具有更强的稳定性。★★ 6、公共政策的基本功能（2011.4论述，2010.4多选）P152-P154（1）管制功能所谓管制就是政策主体通过制定政策使政策对象不做什么来达到政策目的。管制有积极性管制和消极性管制之分：积极性管制就是通过政策使政策对象不能、不敢做政策主体不愿意发生的行为；消极性管制就是对政策对象做出的行为进行处罚，使其以后不再发生。（2）引导功能引导功能就是通过政策对政策对象的观念、行为以及事物发展进行引导。其作用结果有正向引导和负向引导，如果政策根据事物发展规律进行引导，就会收到正向引导之效，反之就会是负向功能。（3）调控功能 2011.7单选运用政策对社会公共事务中出现的各种社会矛盾进行调节和控制。（4）分配功能公共政策的实质就是对社会价值和资源进行权威性的分配，一般来讲社会价值和资源分配易倾向于那些与政策主体偏好一致的政策对象。第二节公共政策的本质与基本特征1、公共政策的本质P154（论述、材料分析）（1）公共政策的认识论本质就是公共政策是理论与实践的中间环节。体现在：---理论是政策的指导思想，政策是理论的具体化。理论的内容影响或决定政策的内容，理论内容不同可能导致政策不同；理论的正确与否，决定政策的成败。---政策是实践经验的提升并在实践中得到完善和发展。（2）公共政策的社会本质是公共政策是公共性与偏好性的对立统一 ---公共政策是公共权力机关为着一定目标而进行的社会资源配置和社会价值的分配。所谓一定目标是自利性、阶级性和公共性的混合物；社会资源的配置是指政策主体为实现一定政策目标而进行的人力、物力、财力资源的调配；所谓社会价值的分配是指生产资料、生活资料、权力、财富等在不同社会群体间的分布，一般情况下，政府倾向于把社会价值分配给与其价值取向一致的社会群体。---公共政策的公共性体现为公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的。---公共政策的偏好性是指政策过程，即政策问题认定、政策方案制定、政策执行、政策评估以及政策调整与终结等每个环节在一定程度上均是政策主体基于一定偏好而做出的选择。这种基于偏好的选择要受到政策主体价值观、自利以及不同利益诉求者力量大小的影响。---公共政策的公共性与偏好性的对立统一体现为利益相关者之间的互动推动。2、公共政策的基本特征 P166（如果是简述或简答此题，先回答公共政策的概念、本质、再答四个基本特征）（1）公共政策具有政治性、权威性与强制性（2）公共政策是公共性与偏好性的对立统一（3）公共政策是应然与实然的统一（4）公共政策是回应性与普遍性的统一第三节政策工具1、政策工具的定义政策工具：为实现一定政策目标而采取的各种措施、策略、方法、机制、以及配置的人力、资金、资源等手段。2、政策工具的类型P173（1）加拿大学者郝赖特和腊梅什依据政策工具的强制性程度划分为：自愿性工具、混合性工具、强制性工具（三分法）（2）艾尔莫尔把政策工具划分为：命令性、激励性、能力构建、系统变迁。（四分法）3、政策工具类型划分的意义 P179意义：政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础，科学的划分有助于政策主体准确地把握各种政策工具的特性，对政策工具做出恰当的选择和合理的配置，进而有效促进政策目标的实现。第二部分 本章的重点1、公共政策概念的定义及内涵2、公共政策产生的初始条件。3、公共政策的本质4、公共政策的基本功能5、公共政策的基本特征6、元政策、基本政策与部门政策之间的关系。7、公共政策的形式划分类型。8、政策工具的定义、类型及其划分意义。9、公共政策与法之间的关系。理解“专项治理”：中国特色公共政策实践工具作者：臧雷振徐湘林清华大学学报：哲学社会科学版2015年02期 当代中国政治实践积累了大量具有中国特色、反映中国现实的政治术语，多层级、多部门联合参与的“专项治理”即为此中一例。该术语的类似替换性说法如：“专项行动”、“专项检查”、“专项整治”等。实践引领学术关怀，此独特的中国政治实践也受到部分学者的关注，如怀特认为专项治理是中国传统群众动员在建国之后的延续，并逐步演化为一种“制度化动员”。有学者指出专项治理模式其实是中国非正式政治结构在政策实践领域的体现，且是其他发展中国家普遍存在的一种非正式官僚治理特征体现。但这种“非正式自适应制度”在中国内生性制度变迁中具有重要作用，其不仅确保正式制度的有效性(Stickiness)和组织的稳定性，也同时对政治体制的可持续性发挥作用。 此外，在对中国反腐倡廉的“专项治理”个案研究中，有学者分析中国反腐过程中因过多强调专项治理的“政治性”而形成“运动式强制”(Campaign-style Enforcement)。这种运动式强制并未改善腐败现状，反而加剧了，但也有学者指出反腐败领域的专项治理虽然没有切实改变腐败现状，如果分析中国1982年、1986年、1989年和1993年的四次反腐败运动则显示其依然带来经济社会发展的正面效果，如有效的降低通货膨胀和投资过热。当然，对比亚洲他国治理腐败可看出中国这种反腐败专项治理模式更多地反映出当前无奈的现实。新近有关对中国保护知识产权专项治理的讨论中，学者普遍期冀中国能够超越专项治理的弊端。 相比国外学者早期的关注，国内学界对专项治理的学术关切近年来逐步受到重视，如对专项治理结构性框架分析认为其是为追寻威权治理有效性而形成的，或有认为是为追求合法性而导致的不断运动式治理。而针对不同领域的个案如司法领域“严打”专项治理分析表明其是国家在“实用理性”主导下治理资源匮乏时期的理性选择。当然也带来“司法成本、社会资源的巨大滥用和透支，致使日常性治理的资源支撑不够”等后果。 总体而言，相比有关来自西方学界的“治理”(Governance)理论与概念充斥学界与社会，当前对极具本土化实践特征的“专项治理”的深刻学术分析和理论归纳依然匮乏(见图1)，上述国内外研究者的观察、描述或理论归纳从某种程度上反映中国专项治理发展过程和现实背景，但没有揭示中国专项治理运作特征和轨迹，没有对其内在价值和缺陷做出有益的梳理。 图1专项治理学术研究趋势 来源：万方数据库，2013年5月6日。 虽然专项治理频频见于各类媒体，该实践深入影响大众寻常生活。在不断呼吁“政治科学研究本土化” 的今天，对本土化问题亟须敏锐的学术关切和认知。若本土的问题意识都无从树立，那么所追求的研究方法、学术概念、理论范式的本土化更是如同空中楼阁。因为本土研究“应该是从本土政策实践的实际需求出发，扎扎实实地进行经验性研究，从原始的材料收集开始，来了解中国政策现象和政策过程的事实与特点”。而不是为了佐证某一西方的理论解说，或者套用西方的概念、理论分析模式解释中国的个别政策现象。基于这一学术旨趣，下文通过对专项治理内涵外延界定、历史脉络演进、运行机制与特征、需求与效能、现实反思等方面的深入探讨，以实现“对中国政治改革的基本特征和方式方法进行理论性解释”的目标。 二、专项治理的历史演变及内涵 概念是现实的理论抽象和研究的起点，历史是概念所承载的细节，“对政治生活达到可靠了解的程度有赖于我们称之为概念结构这种分析工具的发展”。对专项治理的历史演化和内涵考察，将为确切认识和把握其所蕴含的中国政治实践丰富信息提供观测窗口。本土化研究者也需通过这一基本概念帮助，在社会科学蓝图上确立中国政治实践的理论深化一席之地，每一核心理论概念的提出都标志着由此而得的方法论转换的完成，进而形成新的研究视角和新问题的切入点，同时又为下一步的理论转换积累讨论的前提。 由于文献和信息的限制，难以考证专项治理第一次出现在中国政治实践中的详细情境，但如若对其进行拆分后的词语考察，依然可发现中国语境下专项治理的丰富内涵。“专项治理”中的“专项”一词在近当代中国有着显著的“动员”特征，也是演化自政治经济领域反复“动员” 的过程之中。这也是因为“动员”早在战争年代通过把国家所拥有的一切人力、财力、物力有计划的配置，争取战争胜利的有效的手段。从1935年“一·二九运动”动员全民族抗战开始，再到建国后为恢复国民经济、巩固国家政权及向社会主义过渡时期，动员群众发挥了巨大的历史功用。总之，在夺取、巩固和建设新中国政权的政治革命中，动员策略适应中国的具体国情和中国革命的实际特点，迅速整合革命力量为既定目标服务，构成适合特定历史阶段的行之有效的斗争手段，虽然这其中也不断暴露其自身缺陷，但“一些成功的政治动员的策略、途径和方式方法作为经验被运用于政府行政执行过程，成为完成党提出的一系列社会改造和经济发展的任务的重要手段。久而久之，这些政治动员的策略、途径和方式方法在行政执行体制中内固化下来，形成行政执行体制中的一种独特的准政治动员模式，并延续至今”。因此，时至今日我国各类经济社会问题的解决依然常引入“动员”的策略和手段。而此时的动员大多盖以含有特定指向的“专项”名义，比如在财政工作领域动员出现专项检查、体育训练领域出现专项训练、经济建设领域提出专项投资、专项安置、专项基金，之后慢慢扩展至其他社会经济发展各个领域。 回顾“治理”一词的中文内涵，如不考虑该词中国语境下的历史政治社会背景则难以深入认知其本土化的意蕴。“治理”在中文中最早可见于《荀子·君道》“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣” ，以及《汉书·赵广汉传》“壹切治理，威名远闻”，《孔子家语·贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何？”在此均指管理统治之意；而在晋袁宏《后汉纪·献帝纪三》：“上曰：‘玄在郡连年，若有治理，迨迁之，若无异效，当有召罚。何缘无故征乎？’”则变为理政的成绩之意；再到清王士禛《池北偶谈·谈异六·风异》：“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理；”以及清严有禧《漱华随笔·限田》：“蒋德璟出揭驳之‘……由此思之，法非不善，而井田既湮，势固不能行也。’其言颇达治理。”这所表达出的意思是“治理政务的道理”等。 之后，伴随西学东渐，各类针对中国实践的治理研究也逐渐兴起，如在20世纪30年代针对我国碱性土壤的治理措施实践，对我国农业生产的治理归纳，对现代工商管理治理组织的初步探索都掀起了中国治理实践的新高潮。1949年新中国建立，百废待兴，而我国作为传统的农业大国，水利设施的兴建和改建关系到农业生产的成败，因此之后一系列关于河流水利治理措施不断出台，特别是针对黄河的治理举措等。所以，近代中国政治中对“治理”一词的大量使用使其逐渐成为日常政治生活必不可少的政治词汇。20世纪90年代以来，发展领域的各国研究者和实践者更开始关注“治理”(Governance)问题，关注政府治理质量对经济发展的影响，认为其既是发展的手段，又是发展的目标，形成论国事“言必称治理”的火热局面。“今天的国际多边、双边机构、学术团体及民间志愿组织关于发展问题的出版物很少有不以治理作为常用词汇的” 。在英文SSCI文章中自1990年以来，以治理为主题的研究论文已经增长了30倍。1980年只有30篇文章，1990年有39篇，而到2003年则有1100篇，1990年相关治理论文占SSCI全部文章的0.03%，但到2003年则上升为0.75%。治理概念也越来越广泛地被接受和熟知。 在初步解读完“专项”与“治理”在中国传统和现实中使用后，党的相关文件通过创造性的概念融合，形成“专项治理”的概念并随着经济社会发展而逐渐展现其使用的变化，从十三大文件中提出“认真开展专项治理”，到十四大文件中的“搞好专项治理”，到十五大文件强调“开展专项治理”，到十六大文件中指出“组织专项治理”和“加大专项治理力度”，再到十七大文件中强调“深入开展专项治理”，有关对专项治理的使用频次和强调力度逐渐增加，专项治理的相关内容也从着力于传统的整党整风“党的建设”范畴，走向作为政府政策实践和政策工具使用的范畴(见表1)，这也深刻体现中国共产党在国家建设和发展中的“引擎”作用，折射出国家治理发展过程的时代特征。 上述考察可见，专项治理在中国政治实践中呈现以下几层意蕴：首先，理念上专项治理继承了中国传统的政治管理文化；技术手段上，传承了党在革命战争时期动员策略，包括对物质、干部、群众等各方面动员；目标设置上，依然蕴含国家建设初期“短平快”的追赶激进心态和时代发展特征。如果从政治学的角度来看，专项治理可看做是政府特定时期用于达到特定目标的政策工具。当然，专项治理的“概念没有固定不变的意思” ，不同政治时期的语境变迁中，专项治理并非总是始终如一的涵盖上述意蕴的具体内容并充当政策工具的角色，本文仅从当代中国政治实践的整体视角给出较为宽泛的外延界定以利下文的进一步讨论，也因在此所给出的是描述性概念而非规范性概念所限。 表1专项治理在党的文件中的出现频率 注：以上为笔者据《十三大以来重要文献选编》、《十四大以来重要文献选编》、《十五大以来重要文献选编》、《十六大以来党和国家重要文献选编》和《十七大以来重要文献选编》等整理而得。 三、专项治理的运行机制与特征 在对专项治理的历史演变和内涵界定之后，分析其运行机制和特征就不得不从历史中专项治理的案例入手。专项治理作为一典型政府政策执行工具，在信息网络化和透明化的今天，所有的案例实践都可以在政府官方网站获得信息，在全国所有市级以上政府门户网站综合检索“专项治理”可以找到相关通知、公告56831条，中央人民政府网站相关内容达到3384条，属于在《国务院公报》上发布的有73条(以上内容时间跨度均为2000年至2011年8月)。当前政府官方话语中“专项治理”的大规模使用，加之中国新闻媒体惯常于对载于官方文件政治提法进行动员式解读，我们耳边也就总充斥着这类报道。但这类纷繁的报道并没有给受众带来任何有关专项治理运行机制和特征的深刻信息，而运作机制及特征更具稳定性、长期性和解释性，能为公众、实践者和研究者提供深入认识中国政治过程的线索，也有助于实现社会科学的本身任务“将重点放在对实际情况的理解上” 。基于对专项治理深刻理解基础上，才会进一步提升专项治理执行的效能，增进社会公众的支持度。 (一)专项治理的现运行机制 为了更加深刻地探析专项治理运行机制，在此引入一个较为典型的案例——始于2009年的“工程建设领域突出问题专项治理”工作——来获取中国专项治理运行过程的理性认知。在此所分析的专项治理运行机制主要指在治理过程中影响其实施的各因素结构、功能及相互关系，以及这些因素发挥影响作用的过程和运行的基本轨迹等。此案例可见“专项治理”通过专门的办公室，档案建立，技术手段及有关人员培训等有形建制，辅以多部门协同和各地区呼应，形成阶段性全国范围的整治风暴。当然，实践中的专项治理可以分为针对全国性、区域性和地方性问题不同类别。但即使是在统一的全国专项治理主导下，也存在具有差异性的区域和地方专项治理实践，不同层次的专项治理由于可调动的资源能力不同，其运作机制体系也略有不同，观察上述案例专项治理运行机制具体表现为：触发机制(如社会经济问题爆发)——常规处置失效——专项治理措施出台——成立专项治理领导小组(形式：电话电视会议，国务院通知，部委通知，督导组)——宣传动员——协调监控，实施试点——制订工作方案——摸底排查——统一执法——政策回应——成效评估——问题缓解——总结表彰——问题复发——探索长效机制(见表2)。当然，“任何静态的分析都只能为复杂社会现象提供一个高度简单化的解释” 。这里所试图总结出来的专项治理运作轨迹虽体现理论归纳简洁明了的美感，但鉴于现实的复杂性无法保证这类运作机制能够涵盖和包括所有的专项治理实践，如前文所提到的区域或地方的专项治理实践。 案例背景： 2008年全球金融危机，中国宏观调控政策作出重大调整，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并在两年多时间内安排4万亿元资金强力启动内需，促进经济稳定增长。2008年11月的国务院常务会议确定扩大内需、促进经济增长的10项措施，多集中于基础建设和灾后重建。大规模的基础建设投资亟需进一步加强监管，加之2009年之前，由于我国工程建设领域存在的突出问题，2009年7月中央决定用两年左右的时间开展工程建设领域突出问题专项治理工作。对工程建设领域中决策审批、招标投标、土地矿业权审批出让、规划管理与环境影响评价、资金管理使用、工程建设实施质量管理等六方面问题进行专项治理。 过程与结果： 据统计，工程治理工作开展以来，中央国家机关已经出台的制度规范性文件有97件，另有89项已列入计划。 自2009年9月至2011年3月，全国共排查政府投资和使用国有资金项目38.45万个，发现问题24.44万个，整改20.37万个；全国纪检监察机关共受理工程建设领域违纪违法问题举报3.31万件，立案1.72万件，结案1.56万件；给予党纪政纪处分11273人，其中厅(局)级干部78人，县(处)级干部1089人。全国检察机关共立案查办工程建设领域职务犯罪案件12344件，15010人，其中贪污贿赂案件11050件，13416人；渎职侵权案件1294件，1594人。 表2 专项治理的现运行机制 (二)专项治理的表现特征 专项治理作为我国长期采用的政策工具，内在的运行机制暗含其典型特征，这些特征在频繁实践过程中不断强化，并与运作机制紧密相关。基于上述案例剖析和理论分析，专项治理的特征主要集中在以下方面。 首先，在治理时机选择上，具有特定性。专项治理时间选择一般以重大政治经济社会变迁为契机，以大事件为切入点和机会窗口，针对一段时间内社会关注焦点实行有针对性的治理策略。如高铁开通和“7·23”温州高铁重大事故后的“高铁沿线存在的九类环境安全隐患专项治理”、“安全生产事故隐患排查治理专项”、“铁路工程建设专项治理” 等，均体现时间选择的特定性和治理行业的专业性，虽然专项治理作为中国政治日常行为手段和主要工具，其内容指向应该是关乎国计民生，且应该是均衡与政治、经济、社会等领域，但现实来看，专项治理大多集中于工业经济发展、公共安全，社会稳定等成为重要的内容。 其次，专项治理在决策机制方面，具有高度集中性。至少在全国性专项治理实践中可见其从资源配置、资产评估和处置、人员安排等，均由国家有关行政当局以行政指令或计划指令的形式进行决策。部委或地方政府只是简单地执行国家下达的计划指标，难以保证实现执行部门自身的主体意识和主体品格，也使得因地制宜的治理目标难以实现。 再次，在激励机制方面，具有利益刺激的行政性，在约束机制方面，具有疲软性。专项治理的成效评判对实践者的利益追求体现在非货币性的行政利益，如行政级别或职务的晋升。而在监督约束机制上，专项治理往往多部委联合行政，导致权责不清，“人人负责”造成“人人无责” 的责任界定困境。特别是专项治理所使用的行政经费等资金风险约束和预算约束相当疲软，因为作为非常态化的常态治理的行政利益，如行政级别或行政评判对实践者的利益追求体现在治理工具预算往往无法及时透明的纳入预算和审计框架下。 最后，在专项治理的空间特征方面具有全方位性。从中央到地方实行全方位拉网式的整治，同时配以媒体铺天盖地的宣传报道，以及党政机构全面参与，辅以运用党组座谈会、干部学习会和党内组织生活会等形式，使各级领导干部和机关工作人员深入参与专项治理的整个过程，共同推进专项治理。 四、专项治理的需求与成效 (一)专项治理的需求 以上专项治理的运行机制和表现特征，使得中国政府对其偏好和使用娴熟度有着自然的需求。从国家发展的阶段特征到复杂的政治环境等都有着专项治理在中国的成长空间： 1.对专项治理的技术需求。在国家转型期不断增生的问题存在着高度异常性和相互依赖性，这使得政策执行存在相当程度的像马兹曼尼安和萨巴蒂尔所谓的技术性困难。专项治理作为一种简单易操作的政策工具，具有技术可行性，同时由于其使用时的打击力度大、成果显效快可以在维护社会经济秩序、打击违法行为方面获取短期收益，并通过各类处罚宣传的规模效应，短期内避免了中央与地方关系权责界限混乱带来的治理不彰，削弱部门间职能交叉各自为政的负面影响，迎合了公共治理的现实需求； 2.经济发展阶段性需求，作为一发展中国家，我国尚处于从传统农业社会向现代工业社会转变过程中，城乡之间、区域之间、社会阶层之间发展不平衡问题突出。各类人均指标水平低、经济结构不合理、体制机制缺陷等问题正在成为阻碍进一步发展的瓶颈。经济发展仍然是一长期任务，在此过程中不断降低行政开支成为必然的趋势，如何在有限行政经费安排中实现治理效果的最大化成为各级政府部门亟须解决的问题，而专项治理模式和机制为各层次公务员所熟知，减少培训和组织费用，最大限度节约行政成本，具有经济可行性； 3.复杂政治与行政环境现实需求，由于我国复杂的政治现状，采用专项治理策略易于受政策规划主体认可，使得相关权力或利益集团的影响和干涉能降至最低；另外，“专项治理” 实现国家权力的再生产与再扩充，摆脱在政策工具选择上的犹豫困境，确保政治秩序合法性的延续与维系，成为政府部门在执行法律、落实公共政策时一种便捷的管理模式和政策工具；而行政环境作为一个复杂系统，具有多样性和差异性，不同因素构成了行政的不同门类层级的行政活动不同的影响。实施专项治理的政策工具在复杂行政活动中生存、发展空间较高，人员配备能够实现及时到位，实现与当前行政环境的匹配和部门间的短暂合作，专项治理则成为不得已的次优选择。 (二)专项治理成效 若要衡量专项治理作为政策工具的效能产出能否达到预期目的，从一系列专项治理的总结报告中即可管窥。专项治理报告时常出现诸如以下词汇：大批次的出动执法人员，大规模的印发宣传资料，大范围集中督察，然后再宣传挽回经济损失“XX”万元，检查整顿“XX”次，受理举报(投诉)案件及立案查处和查处结案“XX”件，等等。这类表述还通过和国内外若干此类问题查处数据的纵横比较凸显专项治理的显著成就。本文所提供的案例结果中对上述分析也有着确切的显示。 此外，专项治理能最大限度的实现政府自我满意。“政府自我满意度”是指政府作为特定社会公共组织，其机构执行、管理和服务国家社会过程中实现扩大自身利益的溢出效应，同时还表现为政府管理服务的实际效果与其自身期望比较后，政府对政策工具及决策能力的认知。在资源匮乏和制度能力不足的背景下，治理效能的最大化实现政府的自我满意度提升的现实渴求，也是政府追求有效性和合法性的另外一种体现。 再有，专项治理充分发挥矩阵式国家治理结构的优点。矩阵式治理结构是为实现特定政策目标，由纵横两套管理体系组成的方形结构，一套是职能系列，另一套是为完成某一任务而组成的项目系列，纵横两个系统交叉重叠起来组成一个矩阵(见图2)。在中国的传统中通常称之为“条块结构”，这种结构下专项治理实践可实现利用各矩阵单元力量，协调各矩阵单元的活动，让职能与技能相匹配。矩阵式结构也相对稳定和静止，能有效聚集行政资源，满足国家社会快速变革时期发展需求。 图2 矩阵式治理结果模型(L代表政府部门的不同层级，D代表不同的政府职能部门) 五、反思专项治理 对专项治理的反思与批评的有限研究中，大多集中于对专项治理造成的法制破坏，忽略长效机制建设，忽略了公共管理者对专项治理偏好与社会公众对其厌恶的背后相互冲突的期望值和价值观(见表3)。 表3专项治理措施背后纳税者与公共管理者相互冲突的期望值和价值观 我们并不怀疑政府推行专项治理时所具有的良好用意，只是有着良好用意的领袖推行那些“试图改善人类状况的项目”是如此巨大，如此忽视社会基本事实，甚至当其致命的结果已经显现出来以后，仍然被不顾一切地继续推行时候，“国家权力机构所赋予的薄弱刻板的简单化所带来的自然和社会失败，无论是从预期还是回顾的角度看，任何大型社会过程或事件一定比我们所能制作的图景更复杂”。本文认为，在专项治理鲜明特征、现实需求和显著成效的光鲜外衣之下，从以下角度展开反思将有助于进一步优化我国的政策工具，改进我国的政策执行效能和水平，降低政策执行阻力。如科尔奈所言“每一种体制都能够在制度内部修正其有巨大危害的体制特征，但是它们无法完全克服并彻底消除这些体制特征，因为这些特征深深植根于制度自身，并且具有自我复制的倾向” 。 (一)专项治理虽反映矩阵式国家治理结构特征，但片面强调以特定事件作为治理导向。参与者的责任往往大于权力，加之参与治理人员多来自不同部门，工作带有临时性，项目负责人对于项目成员的绩效表现没有足够的激励和惩罚手段，项目成员可能受到双重指挥，影响组织效率和稳定性。矩阵式国家治理措施对政策效力和效率的狭隘关注还导致忽视政策对公民权利所产生的负面后果，善意设计的政策也会导致建立某些特权或者形成某些授权，致使对一些关键性问题进行的意见交换被排除在政策协商过程之外。仓促建立的专项治理结构中显然无法做到“政策应建立广泛的目标，规定机制性的安排，详细说明相关的权力，并且规划所涉及人员的权限”。 (二)专项治理忽略了政府能力的长期建设。当政府治理能力不足时，通过专项治理措施实现短期的治理效果，政府陶醉于自我满意之中，形成政治改革滞后的现实借口，却忽略了更具稳定性和规范性的制度建设，使得“头痛医头脚痛医脚”的治理举措逐渐代替全局性的政府能力提升，造成解决问题的路径依赖。也就形成所谓治理过程的”棘轮效应”，即只能不断给向前而无法后退的齿轮加大计划任务，使得路径优化变得更加艰难。当然，目前政府部门显然注意到这一点，几乎每次专项治理的过程之中都伴随对建立长效机制的呼吁，如在针对“长效机制” 检索中可见国务院公告先后提到195次(内容时间跨度为2000年至今)，这些数值可看出远远超过前文专项治理的数值，但在现实的执行层面制度体系建立与实施显然还亟须进一步的加强。 (三)专项治理造成治理模式单一，过度依赖中央政府。大部分专项治理均由中央政府首先发出号令，再层层推进，这造成横向联结不足，治理网络结构失衡，底层治理参与密度偏低，基层参与不足，造成政策执行的瓶颈及地方政府治理能力和权威缺失。专项治理所采取全国一盘棋的推行策略，还使得行政控制僭越法律控制，无法做到因地制宜的政策制定和实践，造成政府部门中不良的隐性权力显性化和合法化，而当前我国社会转型期亟须多元化的治理模式，正如同当前对社会管理方式创新的强调一样，一元化的专项治理难以适应和实现社会管理的需求。 (四)专项治理难以实现长效化解社会矛盾，使政策持续发展的能力受到损害，助长了执法部门投机心理和政府乏于长效的管理机制建设，造成相关部门责任感的缺失，导致懒政及腐败，寄希望在专项治理中造成眼球效应和突出政绩。这也从侧面验证了西蒙·库兹涅茨所描述的一种怪现象：问题发生前，是“政府最小化”状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生后，是“政府最大化”状态，政府几乎耗费所有资源去应对某一问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场为此都付出了太多的代价。这也体现在中国公共政策实践上即为重复性的开展“专项治理”，如十四大至十七大对“减轻农民负担，损害群众利益”的专项治理先后进行10次，如此高频次的重复却依然收效甚微。2000年以来出现在国务院公报上的“减轻农民负担”专项治理亦多达7次，国务院公报上“纠正行业不正之风” 专项治理更是每年一次(见表1)。 盲目夸大群众的作用，却又违反群众的真正意愿和要求，同时不利公民参与空间扩展，阻碍政府与社会协调沟通。由于专项治理带有浓厚的非理性色彩，容易被过多的情感因素所左右，寄希望于一蹴而就，往往过于夸大群众的动员参与作用，但随着专项治理频次的增加和群众实际政治效能感的流失，专项治理的效用递减，降低了政府治理的整体效益。因此，专项治理过程中的审慎思辨强制是一种有效的，但同时也是非常微妙和棘手的政策手段。 六、结论与讨论 尽管专项治理在我国近年来的国家治理结构中发挥了显著的作用，从某种意义上甚至重构府际关系，打破原有部门间力量不平衡，体现不同层级中国政府控制权差异带来的治理模式导向。但也存在着“专项治理失灵”的现实。中央层面的“专项治理”类似政策工具中的浓缩液，通过自上而下的稀释发酵形成全国范围的治理运动，并在各个地区的互相攀比和竞争中进一步形成类似一场轰轰烈烈的政治锦标赛。一番全国同一化的治理运动后，我们仍难以明白“为什么一些有利于提高社会福利的政策只在一定条件下才能推行，而在大部分情形下无法实施”，却真切感受到专项治理实践过程中的无奈和失灵。正如有学者研究指出，非洲反腐败的失败不是政策制定问题，因为大多数国家都有针对腐败的严格政策，高腐败发生国家的政策执行过程中大多走向人治和运动化治理的道路。 本文在此意在通过对专项治理的历史实践分析，彰显专项治理的表现机制和特征、存在缘由和效果、现实困境与反思，旨在为改进我国府际关系政策制定水平和提升执行的效能，但作为一抽象和简单化的诠释，特别类似专项治理这种描述性概念而非规范性概念，而“政治学中一些最引起人民兴趣的概念在操作上不仅是困难的，不可能的，也是有争议的” 。我们并不奢望本文能够完尽解释中国的专项治理经验系统行为，由于篇幅的限制也没有对专项治理的未来走向和变革做出指南针似的规划，但毫无疑问，“中国政府亟须定位自身治理方向，构建有限且有效的政府”。这种依靠强势行政发动和过度张扬工具理性的专项治理运动亟须回归常态政治，实现探索真正的国家治理现代化转型之道。本文愿作为对本土化实践问题分析所努力的千里跬步，成为进一步本土经验与实践的理论解释的引玉之举。作者介绍：臧雷振，北京大学政治发展与政府管理研究所(教育部重点基地)博士后研究员，哈佛大学访问学者，北京100871；徐湘林，北京大学政府管理学院教授，北京大学中国治理研究中心主任
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