公共性：西方行政学发展的重要价值趋向

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1、公共性：西方行政学发展的重要价值趋向丁煌/张雅勤【专题名称】公共行政【专题号】D01【复印期号】2007年11期【原文出处】《学海》(南京)2007年4期第113～117页【作者简介】丁煌，法学博士，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师；    张雅勤，武汉科技大学公共管理系教师。武汉　430072【内容提要】“公共性”是公共行政区别于私人管理的根本属性，它昭示着行政学理论的核心理念与恒常价值。而主流公共行政理论中所呈现的“管理主义”特征，造成了西方行政学“公共性”的衰微。在“宪政主义”学派的努力下，当今西方行政学的“公共性”开始觉醒和复

2、苏。未来的西方行政学必须重新树立“公共性”在价值体系中的地位，才能在“公共性”与“管理性”二元价值趋向之间实现统一与整合，走出“身份危机”的阴影。【关键词】公共性/公共行政学/发展/价值趋向    任何一门社会科学的延绵与繁荣都离不开对人类恒常价值的考诘，公共行政学的发展也不可能避开对其核心价值——“公共性”的探讨。从概念内涵上看，“公共性”是指公共行政作为一种表征政府部门对社会公共事务的管理活动，其区别于一般管理的本质性特征。它集中体现在公共行政主体即政府部门的“公共性”，管理手段即公共权力的“公共性”，价值观即公平、正义、民主等价值的“公共

3、性”，管理目标即公共利益的“公共性”等方面。作为一门专门研究政府的行政活动及其规律的学科，公共行政学理应将“公共性”作为其核心的理念与价值。以“公共性”为基点，我们可以从一种新的视角来系统梳理西方行政学一个世纪以来的演变历程，也能够从宏观上探索和把握西方行政学未来发展的基本走向。    “公共性”的迷失：主导理论范式的“管理主义”倾向    公共行政思想史上历来存在着“宪政主义”和“管理主义”两种倾向，它们分别支配着西方公共行政理论发展的不同途径。“宪政主义”将公共行政视为政治体制和政治过程的一个组成部分，关注社会公正、平等、民主和回应性；“管

4、理主义”则主张按照企业的管理原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。相对于“宪政主义”而言，“管理主义”倾向在西方行政学理论发展中一直占据相对主导的地位。从传统行政学发端到如今方兴未艾的“新公共管理”，“管理主义”支配和影响的理论模式实际上一直是处于主流地位的思想潮流。正是主流行政理论中的这种“管理主义”倾向，在很大程度上造成了公共行政学价值的偏颇和“公共性”的流失。    受实证主义方法论的影响，传统的公共行政学家们强调事实与价值的分离，试图建立一种价值中立（V

5、alueneutrality）的科学，认为在行政过程中有着某些可以一般地加以应用的基本原理。所以，他们将公共行政视为一种管理技术与工艺的运用过程，将研究的重点置于“技术合理性”和“工具合理性”，却无视“目的合理性”。例如，怀特就提出公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源，古利克则认为行政科学中最高的“善”就是效率①，从此，公共行政学的“管理主义”传统得以确立。传统公共行政学的根本局限性在于，混淆了公共领域中的行政行为与私人领域中的管理活动，忽视了公共行政的“公共性”本质。    20世纪80年代开始，以信息为基础的新文明的冲击动

6、摇了原有的政治、经济、社会的运行模式，西方发达国家掀起了一场声势浩大且旷日持久的“政府再造”运动。尽管各国改革的策略、内容、力度不尽相同，但是它们都有一个共同的实践模式——新公共管理（NPM）。新公共管理理论沿用了传统公共行政的“管理主义”思想，以公共选择理论和新制度主义经济学为理论基础，成为各国政府再造的理论基石和实践指南。虽然新公共管理在跨越传统的韦伯式官僚体制，提高政府的运作效率，建构政府与公民的新型关系中成效显著，但其从本质上来看并没有完成对传统的公共行政学范式的超越。正如胡德认为的，“新公共管理是一种没有实质内涵的夸大伎俩，它实际上并

7、没有改变任何东西，顶多是一个新的瓶子，但里面的观念却是旧的。”②    传统与当代主流的西方行政学理论中不约而同地呈现出来的“管理主义”特征，对当前公共行政学的“非公共化”趋势难辞其咎。具体来讲，“管理主义”对公共行政学中“公共性”的损害表现在以下三个方面：    其一，“管理主义”模糊了公共部门和私人企业的界限。在公共行政领域，定义“公共性”的传统标准就是公私间界限的清晰度。然而，“管理主义”的一个重要假设在于：“公共部门的管理与私营企业的管理在基本程序和追求的目标上都惊人的相似”③，其差别仅仅表现为次要方面。因此，他们主张用私营企业的管理模

8、式重塑政府，提倡政府向私营企业学习的自我解构（Self-Deconstruction）。行政学大师沃尔多早在1948年就批判过这种公私通则性忽略了公共