中国特色公益服务体系的组织谱系分析

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1、中国特色公益服务体系的组织谱系分析　　《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求到2020年形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。形成中国特色公益服务体系的重要前提是明确公益服务体系的组织基础，即何谓公益机构。迄今，公益机构在我国既非法律概念，也非社会各方在内涵与外延方面具有高度共识的概念。各类公益机构或公益服务机构具体由哪些组织构成？如何界定各类公益机构并明确其在公益服务体系中的地位、作用，是亟待研究的课题。　　一、社会组织分类及法人制度　　现代社会是高度组织化的社会，组织通常被划分为三大类（部门）：第一

2、部门（政府组织）主要是运用公共权威提供公共物品、实现公共利益的组织；第二部门（企业组织）主要是通过市场机制提供私人物品以实现私益最大化的营利性组织；第三部门（非营利组织）主要是运用社会机制提供准公共物品以实现特定公益最大化的民间组织。　　具有法律人格的组织是法人组织。《民法通则》第三十六条规定，法人是“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”目前我国的社会组织主要划分为党政机关、事业单位、企业、社会团体、民办非企业单位、基金会六大类，这六类组织在法人分类上分别属于机关法人、事业单位法人、企业法人、社会团体法人（1986年制定的《民法通则》确立）、民办非

3、企业单位法人（1998年制定的《民办非企业单位登记管理暂行条例》确立）、基金会法人（非营利性法人，2004年颁行的《基金会管理条例》确立）。　　我国法律关于法人划分有鲜明中国特色：既无公、私法人也无社团法人、财团法人之分，自成体系。从历史发展分析，我国的《民法通则》是改革开放不久、计划体制尚未解体背景下制定的，其对法人分类延续计划经济体制下形成社会组织分类体系，如企业、机关、事业单位和社会团体之分：“《民法通则》的法人的分类与国务院‘编制管理’核定的机构分类是一致的；更准确地说，《民法通则》把1963年创设的单位分类改写为‘法人’分类。但是，‘单位’和法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”

4、　　法人分类存在的另一个问题是：我国的法人制度是由民法确定的，因而也可将各类法人称为“民法法人”，相当于大陆法系的“私法人”。近年来一些学者认为法人这一概念意味着一个组织能够作为权利义务的归属者出现。私法人是私法权利义务的归属者，而公法人则是公法权利义务的最终归属者，是适宜作为独立公法主体的组织。“公法人不仅包括那些具有独立公法地位的国家机关和兼有行政管理职能的事业单位，也包括那些虽然不具有行政管理职能，但其事业关系到国民生活及社会安定等公共利益，如完全交由私法组织恐难以实施的法人组织（如公立医院、公立高等院校等）。”但公法人在我国尚属于学术话语而非法律概念。虽然包括调整法人分类内容的《

5、民法典》编纂等工作早已启动，但有关民事主体新的分类体系没有形成。　　二、公共部门的公益机构　　公共部门一般意义上相当于政府部门，但其内涵更丰富、复杂。就我国而言，公共部门主要包括政府机关、事业单位，此外国有企业（国外又称为公共企业）也可划入公共部门范畴。　　作为公益事业的公共管理者与事业单位的出资人，政府肯定是公益机构。一方面，作为公共管理者政府本身无自身利益诉求，另一方面政府举办事业单位是为了实现社会公益目的，是公益服务体系构建的最重要力量，而且在构建公益服务体系中发挥主导作用。十八届三中全会在“全面正确履行政府职能”部分，要求“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市

6、场活动监管，加强各类公共服务提供”，“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”等。但政府首先是权力机构、管理机关，并非典型意义或社会通常理解的“公益机构”，没有必要再为其贴上“公益机构”标签。　　事业单位是建国后形成的我国特有组织。1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”社会公益目的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务，国家机关或者其他组织利用国有资产举办，分别从目标、服务（活动）内容、举办主体三方面对事业单位做出

7、明确界定。其中，教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务与《中华人民共和国公益事业捐赠法》界定的公益事业范围基本一致。《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位的界定没有明确事业单位的组织属性（公共部门还是社会组织）。一些学者借助现代组织理论特别是公法人制度，认为事业单位应属于公共组织、“公法人”。　　三、非公共部门的公益机构　　构建公益服务新格局是改革重要内容，这就需要发挥社会力量参与和市场机制的作用。《指导意见》要求“坚持着眼发展，充