北京市民办残疾人康复服务机构调研报告

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北京市民办残疾人康复服务机构调研报告*课题负责人杨团，成员金锦萍、李敬、范雷、王磊、王璜、吴静。中国社会科学院社会政策研究中心课题组杨团执笔2008年1月6日2007年2月至8月，受北京市残疾人联合会康复部委托，我们进行了北京市民办残疾人康复服务机构的项目调研。其目的是为贯彻北京市残联的十一五规划，摸清民办机构的基本状况和问题，探索扶持民办残疾人康复服务机构的政策和做法，促进我市残疾人康复服务业的健康发展。一、调研的基本情况1、调研对象的选择开展调研面对的第一个难题，是如何框定调研的对象——民办残疾人康复服务机构。经初步摸底我们发现，首先，残疾人康复服务机构作为一种机构的类型，很难找到清晰、明确的概念和边界。这是因为，残疾人康复本身就是一个涉及范围十分广泛的复杂概念，从功能角度，有治疗与医疗康复、教育康复；从技能培训与扶助就业角度，有职业康复、职业训练；从融入社会的角度，有社会康复；从多样化服务手段的角度，有艺术康复、农疗和工疗等等。总之，从事这些服务的机构都可以称之为残疾人康复服务机构。其次，何谓民办残疾人康复服务机构？社团、民办非企业单位固然可以算作民办，自收自支的事业单位已经承包或者托管给个人，算不算？还有大量的按照工商法人登记的残疾人康复服务机构，仅仅是因为没有找到主管单位而不能进行民办非企业单位注册，以及一些有一定规模、独立运营但是没有成为法人的服务实体，是否也应该纳入调研范围？为了实现调研的目标，我们要求这次调研尽量不出现系统性疏漏，因而采取了广撒网、细区分的方法，将上述所有不同类别的实体都纳入视野作初步统计。其结果是全北京市的民办残疾人康复服务实体约有100多个。经与市残联康复部讨论决定，将其中附属于医院的康复机构，康复工程组织以及家庭康复点去掉，留下了68个机构以提供服务为主的各类机构作为本项目的调查对象。（见附表）在市残联的大力协助下，我们发放了61份问卷，回收40份，其中有效问卷为38份，有效回收率达到62.3％。为了搞清情况，课题组成员在收到问卷后，又用电话询问作了补充了解。同时，又在38家中选择了具有典型意义的12家、加上已经倒闭的康新民办弱智儿童康复中心一家共13家做了个案调查。下表是本次调查机构的性质分布。表一受调查的68家民办残疾人康复服务机构性质分布业务主管部门民办非企业单位社会团体自收自支事业单位非法人机构工商法人合计残联17/184324 教委63211卫生2225/263633167为深入了解民办机构的问题与处境，课题组增加一个个案调查，系已倒闭的一家民非机构，总数为68家。问卷回收21231338为下文叙述方便，我们将民非、社团和自收自支事业单位统称为非工商法人机构。2、调研结果建立时间重点调查的38家机构中，2000年以前成立的有8家，占21%。最早的一家是茅于燕教授于1986年成立的北京新运弱智儿养育院。另外30家机构都是本世纪新建的，且2006年后成立的机构就有14家，占了近一半。注册资金以非工商法人注册的机构注册资金平均为34.6万元，工商注册的机构的注册资金平均为84万，但是，前者和后者分别有64％和61.6％的机构注册资金在10万元及10万元以下，最低为3万元。而且，无论民非机构还是工商机构，主要是由公民个人或合伙注资的。可见，个人举办，投资量小是导致民办残疾人康复机构起步低、规模小的基本原因。机构收入2006年度，非工商法人机构平均收入为41.2万元，工商法人机构平均收入为19.6万元。其中，服务收入分别占总收入的72.7％和85.15％，项目收入分别占8.83％和6.86％，慈善捐款捐物分别为3.8%和2.6%。非工商法人机构从市区残联和民政部门得到补助约占总收入的9.39％。（见表二）从收入结构的统计数据可以看出：第一，民办残疾人康复机构无论选择何种法人制度，服务收费都是其经济来源的主要方面，慈善捐赠只能起到微弱的补充作用。只是工商法人机构得不到政府的补助，所以对于服务收费的依赖性更强些。第二，在项目收入上，非工商法人机构与工商法人机构的差异主要在于项目来源不同。前者主要源自政府机构，属国内委托项目；后者主要来自国外基金会等公益机构。有意义的是，国外基金会委托项目都需经过极其严格的非营利性审查。这也说明，相当一批以工商法人登记的民办残疾人康复机构是以公益为目标的非营利性机构，只是由于未能找到政府主管部门，按照民非法规不能予以登记。表二2006年度38家机构收入状况平均收入服务收入/总收入项目收入/总收入慈善捐赠/总收入政府补助/总收入非工商法人机构41.2万元72.7％8.83％3.8%9.39％工商法人机构19.6万元85.15％6.86％2.6%机构支出2006年度，非工商法人机构平均支出为62.4万元，工商法人机构平均支出为35.7万元。 其中，工资和保险福利开支分别占总支出的36.93％、2.79%和54.7%、9.45%。房租的开支分别占总支出的18.19％和14.1％。（见表三）从个案调查发现，非工商法人机构中有好几家都采用借用、免租的方式，并没有缴纳房租，房租开支比例高的一个原因，是启智特教学校这个由中央关心下一代工作委员会举办的事业机构一年房租就高达85万元。表三2006年度38家机构支出状况平均支出工资开支/总支出保险福利开支/总支出房租开支/总支出非工商法人机构62.4万元36.93％2.79%18.19％工商法人机构35.7万元54.7%9.45%14.1％机构盈亏根据最近三年的数据，2004至2006年度，非工商法人机构一直处于总体亏损状态，亏损面一直在50%以上，平均每个机构的亏损额分别为39.5万元、12万元、14.7万元。工商法人机构三年来基本上处于盈亏持平状态。2006年扣除当年新建5个机构，亏损面应为38.46%，除2005年之外，2004和2006年的机构平均盈利为1.4万元和0.8万元左右。（见表四）表四2004-2006年度38家机构盈亏状况200420052006平均盈余亏损机构比例平均盈余亏损机构比例平均盈余亏损机构比例非工商法人机构-39．5万元61．5%-12万元50%-14．7万元66．7%工商法人机构1．4万元16．7%-4万元28．6%0．8万元76.9%资产状况25家非工商注册机构的固定资产平均为20.6万元，流动资产10万元，平均负债31.3万元，工商注册机构的固定资产平均为7.1万元，流动资产15.2万元，无形资产1.6万元，平均负债12.1万元。注册资金普遍偏低。工商登记的机构中，注册登记资金只有3万元和5万元者分别占38.5%与23.1%；非工商登记机构中，注册资金在3万元、5万元与10万元的分别占到24%、20%、20%。非工商登记机构中，全部拥有建筑产权的2家，部分拥有产权的仅1家，在没有产权或部分拥有产权的机构中，有19家是以租房形式获得其所需场地的，其余是以协议等方式获得场地，未缴纳租金。工商登记的13家机构中，12家为没有产权的机构，仅有1家拥有部分产权。且都是以租房形式获得所需场地。（见表五）表五2006年度38家机构资产状况平均固定资产总额平均流动资产总额平均负债总额有建筑产权的机构个数租房机构的比例非工商法人机构20.6万元10万元，31.3万元3个76% 工商法人机构7.1万元，15.2万元12.1万元1个100%人力资源非工商注册的民办残疾人康复机构员工总数平均为20.4人，各类专职教师为11.1人，行政管理人员3人，社工人员1.3人，工勤人员3.2人，兼职专业教师1.4人，其中专业人员占总人数的比例平均为69.12％。工商注册机构员工总数平均为10.7人，其中各类专职教师为5.7人，行政管理人员3人，社工人员1.2人，工勤人员1人，兼职专业教师2人,其中专业人员占总人数的比例平均为83.18%。从专业教师的流动性看，2006年流入人数大于流出人数，非工商注册机构和工商注册机构新调入的专业教师分别占到39.6％和42.1％。非工商注册机构和工商注册机构1年及1年以下的专业人员比例是35．5%和60％，可见总体而言，呈现出专业教师高流动性的特点。（见表六）表六2006年度38家机构人才状况机构平均员工总数其中专业人员/总人数2006年新调入专业人员比例1年及1年以下专业人员比例非工商法人机构20.4人69.12％39.6％35．5%工商法人机构10.7人83.18%42.1％60%服务状况以服务方式（以何种方式进行服务运营）、服务类别（服务的人群属于精神残疾、智力残障还是肢体残疾）和服务人群（按照年龄段划分为0-6岁，7-14岁，成人，不区分）作为考察残疾人康复服务体系的三组变量，分别统计非工商和工商登记注册的残疾人康复机构的服务状况。（见表七）表七2006年度38家机构服务状况服务方式服务类别服务人群托养+康复整托+单项单项综合无托养单项综合0-614岁以下，多为儿童成人不区分非工商法人机构9/36%5/20%9/36%2/8%14/56%11/44%936%728%936%工商法人机构2/15.38%12/84.62%13/100%1/7.7%5/38.46%7/53.84%经统计发现，非工商法人机构与工商法人机构的服务状况存在明显的不同之处。 第一，从服务方式看，前者以机构托养或者幼儿园、康复医院整托方式进行服务的机构超过了一半，达56%，以单项服务方式如特殊教育、职业训练、医疗康复、职业康复等作为机构服务方向的只有36%，还有两家属于服务方式在两项或两项以上无托养服务的，占8%。而工商法人机构13家当中，除了北京慧灵在进行社区康复的同时也作职业康复，星星雨教育研究所于2007年新开辟了青少年养护项目外，11家机构统统都选择了单一的服务方式，其中有两家属于政策倡导服务，大都属于精神残疾的康复服务。第二，从服务类别看，单项服务即服务于精神残疾或智力残障或肢体残疾的有14家，占56%，服务于两项或两项以上的有11家，占44%。而工商法人机构全部属于单项服务。第三，将接受服务的人群按照年龄段划分后进行统计，我们发现，以机构的实际状况而论，非工商登记注册的25家机构中，没有一家专门为0-6岁的儿童提供早期干预服务，有9家（36%）是在为14岁以下的未成年残疾人提供康复服务的同时，兼顾了0-6岁的儿童服务。有7家机构专为成人提供服务，还有9家机构对于服务对象的年龄不加区分，照单全收。工商登记的13家机构中，除了“五彩鹿儿童康复训练与研究中心”专门为0-6岁的自闭症儿童提供康复服务外，为14岁以下的未成年人提供服务的有5家（38.46%）,为成人提供服务的有7家，占53.84%。根据民办残疾人服务机构问卷的资料分析，14岁以下未成年人约占非工商注册机构学员总数的37.97％，工商登记机构学员总数的44.4%％。服务对象的年龄覆盖6岁及以下儿童者，非工商注册机构有11家。工商注册机构有5家。综合以上三点，可以看出，非工商登记机构在服务方式、类型和人群上大都未做过细的选择，服务定位相当模糊。通过个案调研得知，兼顾托养、整托的相当一些非工商登记机构的主要目的主要是为了收取房租，增加收入，这和北京慧灵、星星雨教育研究所将其作为康复训练的一种辅助手段很不相同。而工商登记机构大都选择了单一的服务方式、单项的服务类别，在服务人群选择上注意区分，可见，就总体而言，工商登记的残疾人康复服务机构比较注意机构的服务定位，这也是工商注册机构的盈亏状况总体上要好于非工商登记机构的原因之一。当然，这与工商登记机构的生存压力较之非工商登记机构更大相关。找不到主管单位，不能按照民非注册；注册资金少；规模小；百分之百租房，场地受限的这类民办机构，只有在机构定位、决策与管理上多下功夫才能生存下去。二、调研中的发现和分析1、调研的发现本次调研中，我们发现一些机构在艰苦卓绝的服务运营中，创造了极具推广意义的服务方式和经验。例如：星星雨教育研究所以内容系统化、技巧专业化、形式规范化、标准国际化为目标，建立了与国际测评工具接轨的自闭症儿童家长培训模式，经过十余年的磨砺，不仅在北京，而且在全国几十个城市推广，还因而形成了60家由各地自闭症儿童家长培训学校组成的行业网络——“心盟”。再如，北京慧灵以全社区为康复服务活动空间，创造了以快乐为中心、以社区为课堂、以学习生活技能为目标的生活化、社区化、家庭化的康复服务模式，展现了残疾人康复带给全社会快乐与和谐的一种独有的魅力。莎利文康复中心运用“家庭式”语言康复教育和“门诊式”医学康复相结合的手段，推行对聋儿的全流程康复教育，在开办的当年就打出了品牌，实现了收支平衡。还有，由外籍人董丽丝兴办的阳光康复中心聘请职业治疗、语言治疗、感觉统合等方面的专业治疗师，贯彻了国际上先进的管理和教育理念、专业化的康复治疗、人性化的教育方法，定期对在中国的外籍残疾儿童进行有针对性的治疗，取得了显著的成效，也为我国残疾人康复机构提供了可资借鉴的经验和更加开阔的思路。不过，我们发现的问题更为深刻。 我们发现，民办残疾人康复服务机构的经营状况普遍不好，处于亏损或者亏损的边缘的机构占大多数，不亏损的也处于勉强维持状态，相当一些机构还有累计负债，根本谈不上自身的积累与发展。从经营角度上看，几乎没有一家机构具有可持续发展的能力。而且，由于各类经营难题相互影响，愈演愈烈，导致机构经常命悬一线。若创办人松手，不再勉力维持，大多数机构都会顷刻倒塌。之所以陷入如此严重的境地，主因在于资源匮乏。民办残疾人康复机构大都依赖单一的服务收费作为资源来源。而收费水平普遍偏低，完全不足以补偿各类成本。加之收费低，连锁反应下导致工资低，软硬件水平也低，没有足够资源作保障的服务质量更低，怎能拓宽生源，增加服务收费？如此恶性循环下去，自然陷入困局。在市场机制下，收费低的主因来自需方即残疾人家庭长期可支付能力低下，而政府尚无明确的政策和制度给予基本补贴。残疾人家庭普遍收入水平不高，加上残疾人康复需要一定的治疗期，托养更需要长期养护，只能依靠自身力量支付康复费用的残疾人家庭，经济压力确实太大，无力支撑再高的服务价格水平。不过，就在这样极度困窘的经营状态下，是这些民办机构，用自己臂膀，扛起了为残疾人提供康复服务的重担。38家接受调查的机构中，超过一半的机构服务年限在4年以上，服务年限超过8年的有8家之多，经营期最长的一家服务年限已达21年。他们的奋斗精神和为残疾人康复所做出的艰苦卓绝的努力值得让全社会尊重乃至敬仰。只是，这种竭尽全力的付出是否得到了应有的回报，是否换来了残疾人康复服务事业的提升和迅速发展的代价，是值得我们深思的。2、机构的基本状况综合问卷调查和个案调查结果，集中反映了民办残疾人康复机构普遍存在的严重问题。第一，职工普遍待遇过低，导致师资水平低下，人才流失现象十分严重。无论工商还是非工商登记机构，职工待遇总体而言低于社会平均水平。据问卷统计，全体职工月均收入不足1000元的有20家，占52.6%。月收入超过3000元的只有两家——朝阳启华康复培训中心与顺义阳光康复培训中心。前者是朝阳区一家公办特殊教育学校出资办的事业单位，员工以公办校教师为主，在启华服务的收入是其第二职业的收入。后者是目前北京市唯一的一所招收外籍智障和精神残疾儿童的机构，收费按美元计算。专业教师月均收入为1738元（扣除顺义阳光及领取政府补贴的机构，系30家机构的统计数据），远低于公办机构中的专业教师的平均水平。待遇低于平均水平，是民办机构师资水平低下的主因。例如成立于1986年的北京市第一家残疾人康复机构——新运弱智儿童养育院有工作人员20名，其中8名专业教师，但是除了创办人，现已80多岁的茅于燕教授外，8人中没有学过特教专业的教师。专才不足，现有待遇不能吸引素质好、能力强又对口的专业教师，导致新运多年来空有愿望却无力实施对0-6岁残疾儿童早期干预的规划。由于收入水平低，专业教师无法安心工作，得知哪里待遇高些就向哪里流动。据统计，有14个民办机构在2006年度流入员工101人，流出48人。非工商注册机构和工商注册机构新调入的专业教师分别占到39.6％和42.1％。民办机构成了从业者的练兵场与实习地。还有些机构花费高成本培养起来的专业教师，为了获得高一些的收入，离开机构后自己搞起了作坊式的家庭治疗点，更有甚者改了行，自嘲离开这个“伤心之地”。第二，管理落后，人才奇缺，日常运转很困难。中国的康复服务业建立的时间短，缺乏经验更缺乏人才和规范。不仅缺少专业教师，管理专才更加稀缺。而过低的待遇水平低无力吸引学过管理的人才从事这个行业的机构管理。 其结果，不仅对机构的服务定位、长远发展缺乏全局考虑，在服务运转、工薪福利、人员培训、项目开发、筹款公关、宣传组织、财务管理等内部治理的各方面出现诸多漏洞，个别机构甚至一度出现负责人侵吞机构资产的混乱局面。在日常运转方面的问题尤为突出。几乎所有的机构都是年复一年地连轴转、紧运行。特教学校的老师不放寒暑假。职工没有固定的休息时间，一些机构每周只休一天或者轮休。加之租用工房、民房或农村村委会房产，水费、电费、煤火费支出压力过大，相应政策优惠也无法落实，纠纷时有发生。创办人的思想素质、管理水平对于民办机构的管理有决定性的影响。民办机构的不断发展壮大，对于领导者的管理水平和管理能力的要求也不断提升。不过有些创办人并不擅长管理，也没有接受过相关培训，却一直主持日常管理工作，管理中随意性较强，规范性较差。即便这样也还不能维持，一些运行多年的民办机构面临主要管理者后继乏人的问题。第三，多数服务机构以经济效益而非专业效果为定位依据。问卷统计和个案调研都发现，残疾人服务机构大都开展住宿服务，其目的主要是为了房租收入，而不是专业康复。尤其托养服务的对象大都是成年人，机构托养的人数少则二、三十人，多则近二百人如朝阳区精神病托管服务中心。给调研者的总体感觉是将残疾人整体封闭起来，与世隔绝。据问卷调查结果，38家机构只有2家从事0-6岁儿童早期干预工作。早期干预康复效果最优已经成为共识，为什么绝大部分服务机构都不愿从事这项源头和上游的专业服务呢？主要缘由在于这样做要投入很多专业资源，却难于得到较高的经济效益回报。从经济效果而非专业效果出发，不区分服务对象的年龄，尽可能用整托或者托养方式收租，成了大多数民办康复机构应对财务窘况的主要经营策略。在调查一家已倒闭的民办机构的负责人时，她竟直言不讳自己走上这条路是“过来人”告知可以挣到钱。而最后致使该机构倒闭的主因是不专业、管理差，托养无来源。第四，房租水电压力大，机构被迫经常更换场地，处于不稳定状态。据问卷统计，31家租用场地的机构中，年租金4万元以下的8家，4-10万的8家，10-20万的10家，20-30万的3家，30万元以上的1家。房租、水电往往占到机构年支出的四分之一以上。加之机构承租合约期一般为3-5年。到期后租房往往涨价，逼得机构不得不四处找房搬家。例如星星雨、五彩鹿、顺义阳光、朝阳精神病托养中心等机构搬家都在三次以上，利智、智光等机构还因场地租约问题与租方发生法律纠纷。场地不稳定，使得机构的发展受到很大限制，无力形成中长期的发展规划。第五，多数机构的服务技术和方法相当落后，缺乏规范，无序竞争，服务质量低。由于资金困难、专业教师素质参差不齐流动频繁、缺乏专才管理等原因，多数机构没有建立残疾人个案管理档案及其追踪复核制度，仅有的服务对象基本资料都残缺不全。满足残疾人康复需求的基本的康复训练、康复指导和跟踪服务做的很不理想，而同类机构之间互挖墙脚、抢老师、争学生等无序竞争的事件却时有发生，服务质量更无力顾及。3、行业的基本状况第一，多头登记、多头管理。 这是历史原因造成的。1999年之前，政府尚未出台民办非企业单位登记条例，民办残疾人康复机构大都找教委或卫生局领取兴办许可证，领不到许可证的就到工商局登记工商法人，社团法人主要不做服务，所以以社团名义做服务的是极少数。当时，也有一些个人拉起队伍依附各级残联，以其下属部门的名义搞康复服务。1999年之后，找到主管单位的机构大都进行了民非登记。不过，出于历史的原因，工商法人、民非法人、社团法人、自收自支的事业单位和各个部门附属的独立康复单位同时并存，必然造成多头登记、多头管理的状况。目前，非工商登记的机构中，区县残联做主管部门的最多，占到总数的68％，教委和卫生局作主管单位的分别为16％和8％。工商登记的机构对主管部门的认识更是十分混乱。其实只要是企业，都属于无主管单位，若填写也应该是劳动保障部门，而这些机构填写的主管单位五花八门，各类政府机构几乎都在榜上。多头登记、多头管理显然不利于全行业的治理。政出多门，不仅给规范化的管理带来难题，而且形成了明显的管理真空，表面上看大家似乎都管，而在实际上却是谁也不管。有意义的是，据工商登记机构返回问卷统计，80%的机构都希望变更登记属性，成为由残联主管的非营利机构。这充分反映出我国对于民间非营利组织的“双重管理体制”很不得人心（民间非营利组织找不到主管部门，就不能登记民非或者社团）。第二，普遍缺乏行业规划、行业指导和行业规范。如本文第二部分调查结果所述，大部分非工商登记机构的服务定位相当模糊。本应服务是服务低年儿童的，把服务年龄延伸到15、16岁，本应做成人职业康复的，来了10岁的残疾儿童也敢当成学员接收。还有为了增加收入，没有条件、没有必要也要开房出租，美其名曰托养或养护服务。服务定位的模糊的最大弊病，就是弱化了民办机构的专业服务能力，服务的专业性不强，就不可能真正满足残疾人康复服务的个体化需求。尽管这样做主要是迫于生存压力，不过，应该说，这与缺乏全局的行业规划、行业指导、行业规范有着直接的关系。由于没有完善的行业规范与标准的训练指导纲要，各类残疾人康复训练机构从康复理念到训练方法都存在很大差异，不同方法上还相互排斥。同业机构之间挖墙脚多，相互交流少，导致残疾学员哪怕不适合在某个机构做康复训练也没法顺利转介出去。在康复服务上还存在着严重的信息不对称问题。家长并不了解残疾儿童在各个年龄段的康复效果，也不了解各类不同的康复领域有什么康复手段？还不知道有哪些机构在哪些领域进行服务，信誉、质量如何？而一些素质差的机构生怕生员流失，有意封闭信息。尽管名义上由区县残联康复管理部门承担行业内的资质审查、准入、信息交流、活动组织、行业指导价，以及培训、监督与评估等等职能，却因日常管理工作繁重，难于全面地提供这些基本服务。目前，我市的民办残疾人康复机构不论数量还是质量都远远不能满足残疾人对于“人人享有康复服务”的需求。要满足这种需要必须扩大供给，对资源进行有效配置。那种对民办机构“任其发展”，“自生自灭”的思想和做法都不应该也不可能再继续下去了。第三，民办与公办及不同身份的民办机构之间待遇不公。民办机构与公办机构尽管服务对象相同，服务方式和内容相似，却得不到相似的资源和政策待遇。公办机构的场地设施、设备工具、工资福利都由政府承担，而民办机构则由创办人及其团队，还有残疾人的家庭承担。在基本资源有天壤之别的条件下，众多的民办机构撑起了为残疾人服务的一片天。不仅民办机构与公办机构待遇不公，民办机构之间也因为身份不同而待遇不同。我们调查的13个案中，由残联主管的千手职业学校、京东残障园和教委主管的新运弱智儿童养育院，都在主管单位帮助下找到了无偿支持的场地和房屋，还得到了来自政府的相对稳定的资助。如千手可以按培训的人数到残联领取补助费，京东的残疾人开展糊信封业务可以得到区残联和区政府的购买支持，新运也一直得到区残联的经费支持。而其他民办机构，尤其是工商登记的民办机构，却难以得到政府的支持。这些机构在调查中说：“如果政府帮我们解决了租房问题，我们就能欢蹦活跳的发展。” 这些机构如慧灵，星星雨、汇天羽等成立时间都在8年以上，他们以顽强的生存和为残疾人服务的良好口碑证明了自己的非营利性质。不过，由于没有找到愿意接受他们的主管单位，迄今还顶着工商法人的字号。由于登记为工商法人，不仅因开不出捐赠发票少接受了不少社会捐赠，还要缴纳各种税收。他们的运营困难显然要大于同类民非机构。而缺乏行业指导原则的政府扶持还会引出意想不到的负面效果。据个案调查，2007年海淀区残联购买了五彩鹿提供的自闭症儿童康复服务项目，10个孩子及家长培训45天，共45万元，平均每个孩子1万元。而这个价格是五彩鹿现行定价的1.38倍，同类机构星星雨研究所的6.67倍。可见，公办与民办、以及民办机构之间的康复服务价格差距有多么巨大。第四，普遍对于非营利机构及其管理的认识模糊。尽管大部分受调查的机构都登记为民办非企业单位，但却对什么是非营利机构的认识少有了解。对于自己所做的工作，普遍认为太难做，不挣钱，却没有认识到这是机构本身的定位所决定的。这一方面反映了残疾人康复机构的负责人和员工普遍缺乏相关的法律法规知识，另一方面也发人深省：这些机构一旦经营状况好转，有了经济盈余后将会走向何方？特别是在大部分机构都未能建立真正的理事会治理结构、也没能实施严格的会计制度、机构内部管理普遍由一个人说了算的条件下，会不会走偏方向？这是未来特别需要加以警惕的。4、原因分析自1986年北京市第一家民办康复机构诞生，至今已经21年，目前有了百多家机构，初步形成了行业规模。但是为什么无论个别机构还是整体行业，无论目前状态还是未来前景都很不乐观呢？我们分析，主要有以下两方面的原因。第一，民办机构已经成长为一支独立的社会力量，政府却认识迟缓，行动不力。民办机构已经形成一定的行业规模，政府却未当作一个行业进行全方位治理。就残疾人康复服务全行业而言，北京市公办机构的规模当然远大于民办机构。其中特教系统的相关机构约23所，服务于7500名残疾学生。民政系统有专门院所3所，兼营服务的区县街道福利院、养老院、社会福利中心等机构几十所，服务人数约在2000-4000人之间。残联依托卫生系统32家专科精神医院及综合医院相关科室，为精神残疾患者稳定疗效设立农疗、工疗基地，也接受了约3000-4000名精神残疾者。此外，残联系统还建有专业康复训练指导机构1所，市、区县的康复指导中心及街道康复指导站几十所。不过，公办机构除学龄阶段对于智障儿童的教育体系比较完整外，在学龄前以及义务教育阶段结束后的职前训练、支持性或庇护性就业、托养等服务方面远远不能满足社会需要。而民办机构的服务对象主要集中于14岁以下的未成年人以及25岁以上的成年人，填补了上述公办机构的缺门。还有，北京市的公办机构迄今尚无一所学校集中服务于自闭症儿童，只是在培智学校中捎带少量服务，而针对自闭症儿童提供服务的民办专业康复机构在北京市不仅有多所，还在服务模式、服务规范和服务质量上遥遥领先于全国。可见，在市场体制下，哪里有需求，哪里就有供给。正是由于国家的政策规划未能完全对准残疾人康复福利生命周期的需要，以及对于自闭症这类精神残疾认识迟缓，在残疾人康复服务领域出现了大量的空白和断档，客观上为民办机构的兴起提供了社会空间，才有了民办机构的蓬勃发展。目前，民办机构与公办机构在为不同年龄段残疾人群提供康复服务上已经形成阶段衔接的良好态势，民办机构在精神残疾领域的康复服务更是取得了十分可喜的进展。可以说，民办机构无论在服务类型、服务方式、服务人群上都已经形成了一定的行业规模，但是，政府却没有把民办机构当作一个行业来对待，而是视其为一个一个单独的服务实体，为公办机构做补充的小机构。因而，对于民办机构没有系统的政策，现行政策的基本方向只能算作为公办机构作补充的补充性政策。而在今天，事实证明，民办机构已经超越了为公办机构做积极补充的阶段，正在成长为残疾人康复服务行业一支不可小视的独立的社会队伍。 面对这支队伍，是仍旧作为公办机构的补充力量放置一边，还是纳入行业发展的领域进行总体规划，今天的答案已经明了。特别是在政府转型——从以经济建设为中心转向服务型政府的全国的总形势下，重视发展非营利组织发展，支持社会力量兴办残疾人康复服务业，已经成为国家的大局。我国是一个具有超大规模人口和城乡二元结构的大国。我国的特殊国情决定了残疾人康复服务始终要作为以公共服务为主体的社会福利事业来办。这个事业必须由政府来规划、组织、融资、管理和评估、监督，而具体操作的服务机构则应主要交由社会力量，同时要给予残疾人家庭在社会市场上的选择权利。只有形成了国家、社会、市场、家庭四者间的合作与制衡的关系，残疾人康复服务业的治理才能达到总体平衡状态下的最优结构。当前最为紧迫的，是需要强化北京市政府、北京市残联对于残疾人康复服务事业的重视，特别是需要更换理念，将市场体制下只有启动社会力量兴办才能形成长期可持续发展机制作为行业发展总的战略方向，不失时机地尽快进行宏观规划、政策制定和项目部署。第二，在多部门参与的客观形势下，残联作为主要职能机构协调力不足。残疾人康复是多部门参与的一个广阔领域，民政、教育、卫生、劳动、以及各级地方政府都在其中承担重要角色。由于历史的原因，自1989年成立了中国残联之后，中央政府赋予中国残联系统代行部分政府职能。1993年，又成立了专事协调的国务院残疾人工作领导小组，要求各部委的主要负责人参加。尽管从高层决策体制上，基本理顺了各部门与残疾人服务事业的关系，不过，在实际操作中，由于市场体制下各个利益主体各卫其主，形成了错综复杂的关系，致使中层和基层的协调工作出现了大量的难题。仅民办残疾人康复机构多头主管、多头登记这一个问题就给残疾人康复事业发展带来了难以跨越的障碍。作为这项事业的主要职能机构，残联的协调力显然不足。在残疾人康复事业需要全面启动、快速推进的战略目标指导下，残联需要积极、慎重地考虑和选择增强协调能力的新方式。三、政策建议1、尽快组建残联为主管的北京市民办残疾人康复服务机构协会组建协会的目的，主要是为了探索如何进一步加强党和政府对残疾人康复事业的领导，实施发展残疾人康复服务事业的国家行动，建立残疾人康复服务事业发展的长效机制。改善残疾人康复服务的现状，真正保障残疾人康复的权益。该协会是由残联担任业务主管机关、在北京市民政局登记的社会团体法人。主要任务是在行业规划和行业发展政策上协助政府提出建议，同时帮助政府制定、修改并组织实施行业准入标准和各项行业规范，同时，建立行业自律机制，维护业内的公平竞争和市场秩序。该协会也是市场体制下，残联协调各部门的一种柔性手段。建议残联尽快成立北京市民办残疾人康复服务机构协会筹备组，研究协会成立的诸项事宜。采取政策引导、自愿参加的方式，吸引民办残疾人服务机构加入协会，将已经形成行业雏形的民办残疾人康复服务业真正作为一个行业进行治理。2、尽快组织力量，研究制定残疾人康复服务业发展战略2006年残疾人抽样调查数据显示，北京市共有残疾人99.9万人。其中，视力残疾人6.7万人；听力残疾人22.7万人；言语残疾人0.6万人；肢体残疾人35.5万人；智力残疾人5 万人；精神残疾人7.11万人；多重残疾人22.3万人。另外，从年龄分布看，60岁以上老年残疾人达到61.7万人，可见，中国的残疾人康复服务已经提前进入“老龄社会服务时代”。而对于公办、民办机构多次调查和统计的资料都表明，无论从服务类型、服务人群和服务方式看，现行的供给总量和供给结构都与满足这样庞大群体的康复需求有着巨大的距离。缺口巨大既是问题更是机会，关键在于如何面对挑战。2006年，国务院批准实施《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006年—2010年)》，将中国的残疾人事业进一步纳入国家经济社会发展的大局，今年，党的十七大报告呼吁全社会“发扬人道主义精神，推动残疾人工作”，体现了党中央对广大残疾人的真挚关爱和对残疾人事业的高度重视，残疾人工作进入了全面推进的快车道。可以说，残疾人工作出现了历史上少有的发展机遇。在这个关键时段，建议市残联尽快组织力量，研究制定残疾人康复服务业的整体发展战略，将扶植民办机构做好康复服务作为发展战略的主要措施之一。目前迫切需要根据残疾人康复服务的总量与结构的需要，从全局出发，对于残疾人服务机构的功能分布做出规划，以激励政策鼓励社会力量进入0-6岁和老年残疾人康复服务领域，抓住一小一老，可能就抓住了全局。3、具体政策建议第一，出台对于残疾人康复服务机构民办公助的财政扶持政策，做到对公办、民办机构一律公平对待。目前，北京市出台的残疾人康复服务的扶植政策主要限于职业康复领域，政策方向趋于一次性、项目性资助，和对参加残疾职业康复劳动的残疾人给予伙食补贴和意外伤害保险补助。建议由残联行文给北京市人民政府，根据十一五规划的基本精神，为残疾人康复服务事业的发展提供全面的财政支持。即将市政府现行的财政扶持政策扩展到残疾人康复服务的所有类型，并以扶持民办机构发展为重点。财政扶持政策的基本思路，是对民办机构和公办机构政策一律。对民办机构实行民办公助，这在原则上与对公办机构的财政扶持政策应该类同，只是操作上需要视具体情况做出具体规定。例如，公办机构的初始资金和场地是政府投入的，对于已经登记为民非的机构也要采用同样政策由政府设法解决。不仅在开班时期投入一次性资助，而且要为机构的长期发展着想，甚至政府投资建立院舍，以低于市场价的租金水平交由民办非营利组织运营。这样的政策在发达国家和地区已经采用多年。例如在香港，政府以一元钱作为象征性的租金，将自建的场地设施交给非营利组织。再如，民办机构的水电、物业管理费等政策应该也与公办机构一律，即同居民的待遇，采取最低价格。还有，政府应当规定，今后市财政预算的一定比例必须用于残疾人康复事业，让用于这个事业的公共资金具有自然增长的机制保证。最后，为了促进民办机构提高服务质量，为了推进缺门、弱项的残疾人康复服务类型的快速发育，政府应建立专项基金，并动员社会力量，建立公募以及非公募基金会予以支持。0-6岁儿童早期干预、老年人康复服务、从理论和实践的角度探索提升康复服务技术水平都是值得重视的主要领域。至于公共资金如何才能更加有效地使用，可以考虑按服务对象补贴到人，项目招标、项目申请、按照规定价格给予补贴，以及以奖代补等多种方式。要注意的是，残疾人康复机构的性质不同于老人院，不一定模仿老人福利机构的床位补贴做法。尤其在托养成为民办机构的主要经营策略，自觉不自觉地放松对专业的追求的现况下，更要注意政策的导向作用。 第二，为民办残疾人服务机构争取税收全免的优惠政策。据调查，发达国家和地区都将残疾人康复服务机构列入最高级别的政策优惠行列，按照慈善公益行业实行全免税待遇。而在我国，目前只有老人服务业是社会服务业中唯一全行业享受税前全额扣除政策的行业，而且不分社团、民非还是工商法人举办，政策一律。如前所述，我国的国情决定了残疾人康复服务业的社会公共服务性质，而且目前处于供给缺口巨大急需尽快填补的重要历史阶段。这个行业完全有必要也有可能仿照老年人服务业的政策，给予全行业的免税政策。我们建议，在认真研究各发达国家和地区相关法律法规的基础上，向中央政府有理有据地提出这一政策建议。这将不仅给工商登记的民办机构带来福音。而且，按照民办非企业单位登记的机构也将得到实惠，因为按照目前的法规规定，民非机构均需缴纳营业税。同时，鉴于对于老人服务产业采取全行业免税政策，各地政府对于老人院的用地也列入了划拨土地的目录。在残疾人服务机构全行业免税的政策基础上，为符合条件的民办残疾人服务机构划拨建设土地使用权也应该能够做到。第三，将政府的部分职能转移给行业协会，将行业协会建设成为连接政府和服务机构纽带。为了推进残疾人服务业的健康发展，政府需要进一步明确与残疾人服务机构行业协会的相互关系。在从目前到未来的一个相当长的时期内，行业协会不仅仅是服务机构的自律组织，需要制定行规行约，规范行业内的自我管理行为，而且还需要成为帮助政府进行宏观规划和组织实施的半政府组织。同时，主管行业协会的市残联还要将其作为协调各部门的一种柔性手段。所以，在过渡时期，行业协会须身兼数职，要从多目标规划的角度来建设行业协会。政府的哪些职能可以转移给行业协会呢？在规划、组织、安排、融资、规制管理、评估、监督等诸项功能中，规划是政府必须承担的首要职能，行业协会可以协助做调研，但是决不能替代政府。其他如组织、安排、融资等功能也是同样。而规制管理、评估、监督等功能就可以考虑在决策明确的前提下，委托行业协会进行。特别对于相对具体的规则，如行业准入规则，行业服务质量评价标准，人员资质的认定和技术等级的评定，不同服务类型对于场地的要求，对做出突出贡献的机构和个人进行表彰奖励的条例，等等，若由行业协会组织业内人士和专家一起讨论，待政府决定后再组织队伍进行巡回检验，有可能是很有效的。行业协会还可以就本行业发展中的重大问题进行政策调研，提出解决方案。例如，民办机构的人才流失问题很严重。主因在于机构无力支付该专业的社会平均工资。行业协会可以用公办民办政策一律为原则，参照公办教师的专业分级工资制度，在民办老师通过相关职称资格考试后，要求政府为取得资质的民办教师的实行工资补贴，使其工资水平达到公办教师的国家规定水平。行业协会可以作为此项政策的具体执行单位。还有，对于民办机构中有突出贡献的专业人员，由行业协会代表全行业向政府申请特别津贴，使民办教师享有与公办教师一样的公平待遇。第四，大力倡导社区康复，培育社工队伍。社会康复是在社区范围内的社会康复。它的目的是创造一个适合残疾人生存、发展，实现其自身价值的社会环境，它的手段是针对个人和家庭的需要，以及形成社区和谐人际关系的需要的各种有效措施，生活照顾、特殊教育，康复治疗和维护权益，以及法律援助、政策咨询等等。这些工作不仅需要残疾人康复机构去做，更需要全社会的支持。2007年，市残联等7家政府机构联合发文在全市重点扶持100个有条件的街乡镇建立社区职业康复站，2006年，还建立了社区康复医疗站。这些工作都将社区视为残疾人康复的主要场地。2008年，可以考虑在原有规划的基础上，将民办残疾人康复服务机构与区县街乡的社区服务中心挂钩，形成良性合作甚至共生关系。 目前绝大部分残疾人康复服务机构都在街乡租房，而与社区保持稳定的制度化的良好关系者寥寥无几。对于成年残疾人，固然就业是一个非常重要的可进入正常化生活的主渠道，不过，我们必须考虑到未来几十年间正是我国超大规模农村劳动力进城成为城市居民的时期，残疾人就业势必受到这一宏观趋势的重大影响。所以，开辟社区康复的多种方式，促进残疾人融入社区，让残疾人和所在社区通过相互交往发现各自的价值，使残疾人过上真正有尊严的生活，可能是能实现残疾人正常化生活的可操作的渠道。为此，需要制定具体政策。要求有条件的街乡镇的社区服务中心打开大门，免费承租给本社区的民办残疾人康复服务机构。双方共同规划融残疾人于正常人之中的丰富多彩的各类活动和服务项目，以达到共生共赢的效果，是一个可以重要的方向。北京慧灵已经走出了这条路，只是还差一个重要基础——当地社区享用慧灵带来的好处多，但是未能给惠灵应有的支持——慧灵必须支付年30万元的房租。此外，惠灵由家庭妈妈带领地处社区的独立的托养家庭也是一个很不错的模式，对于帮助受托残疾人走向正常化、常规化的社区生活有很好的效果。如果政策鼓励社区内自选场地，通过公开招标方式选择专业性的残疾人康复服务机构承接专业性托养家庭的规划项目，同时，由社区负责建立一个支持性社会服务体系，送服务到家庭。将不仅将开辟了残疾人康复服务的社区新领域，实现了社会康复的目的，而且还能带动社区就业和社区的和谐发展。做好社区康复，还需要物质资源和人力资源的支持。如能在现有社区公共机构如居委会、卫生站、职业康复站的基础上，扩大社区服务中心的功能甚至场地，尤其支持社会工作者的介入和社区工作方式的发展，将会起到事半功倍的效果。目前北京市城乡街道已经有了专职社会工作者队伍，可以考虑制订更为具体的可操作政策。例如每个社区要派驻社会工作者，他们的主要职能之一，就是协助社区服务中心和本社区的残疾人康复服务机构做好服务合作、项目合作与活动合作，共同为创造和谐和区贡献力量。附表：北京市部分民办残疾人康复服务机构状况调查表表一填报问卷的机构编号机构名称性质/主管单位场地服务方式服务对象年龄服务对象类型备注1智光特殊教育培训学校民办学校/区教委租单位库房教育康复与康复训练，前者为主未成年人与一部分成年人，智残和精残；前者为主2北京市关心下一代启智特教学校事业单位/关心下一代委员会已被另一民办校买断搬往顺义租公司库房特教、康训职训、治疗护理、托养同上同上原半壁店村工业区，地、房租加物业费85万3朝阳区新运弱智儿童养育院民办学校/区教委借用街道属下社区幼儿园场地特教康复+整托14岁以下未成年人同上场馆2007年被街道占用了1/3用于社区康复 4朝阳弱智儿童康复中心/金盏成人智障托管中心事业单位/区残联租用农村民房托养与康复训练，前者为主未区分同上5朝阳启华康复培训中心事业单位/区教委使用安华场地房屋康复训练，幼儿园制14岁以下未成年人同上公办特教学校出资6北京尔康医院民非/市卫生局租用场地治疗、医疗康复与训练14岁以下儿童为主，有成人脑瘫为主7朝阳精神病托管服务中心民非/区残联租用村集体所有场所，15万元年租托养，有康复训练成人精神残疾8朝阳大柳树精神病康复中心民非/区残联租用村集体所有场所托养，康复训练成人精神残疾9澳美听力语言康复中心民非/区残联租用国美第一城底尚月托为，主的康复训练14岁以下未成年人，尤其是儿童，听力言语残疾已被西成耳蜗买断，更改法人登记10天赋园智障人士艺术调理康复中心民非/区残联租用民房，租金和水电4万元日间艺术调养与训练未区分智残、精残11多维乐舞文化艺术交流中心工商日间艺术调养与训练与10同，是2个机构1个法人12天睿智障人士康复服务中心民非/区残联租用敬老院场地托养成人智力残疾13香山莎利文康复中心民非/区残联朋友借别墅两座整托+家庭式训练未区分听力言语残疾14博爱康复颐养中心民非/区残联租用民居托养未区分成人多智力残疾15星外宝贝康复训练中心民非/区残联租用幼儿园的一层楼幼儿园式康复训练14岁以下精神残疾16利智康复中心民非/区残联租用原社区内铁路幼儿园职业康复、托养未区分成人多智力、精神残疾17丰台区温馨精康园民非/区残联租用敬老院托养，有康复训练成年人精神残疾 18房山残疾人农疗康复中心民非/区残联使用村场地场所托养，农疗成年人智力、精神残疾19京东残障康复园民非/区残联使用村场所，免费职业康复成年人智力残疾20爱心家园特殊儿童康复中心使用村场地场所租用村幼儿园幼儿园式、康复训练14岁以下精神残疾残健融合21国爱康复训练中心民非/区残联租用康复医院场所康复训练14岁以下，儿童多智力、精神等残疾22顺义阳光康复培训中心民非/区残联转为工商租用别墅康复训练14岁以下，儿童多智力、精神残疾23小飞象发展中心民非/区残联租用民居康复训练14岁以下，儿童多精神残疾24北京千手职业技能培训学校民非/区残联使用村房屋，免费职业培训、住宿成年人肢体为主25北京市孤独症儿童康复协会社团/北医六院院内一间办公用房康复训练教育、信息14岁以下，儿童多精神残疾26多智慧幼儿教育咨询中心工商租赁康复训练14岁以下，儿童多精神残疾27慧佳行为分析教研基地工商租赁康复训练14岁以下，儿童多精神残疾几乎要倒闭28星星雨教育研究所工商租赁康复训练方法培训+住宿14岁以下，多是儿童的家长精神残疾主要做家长培训29新智新语孤独症培训中心民非/区残联租赁康复训练14岁以下精神残疾30五彩鹿儿童康复训练与研究中心工商租赁废弃小学康复训练6岁以下精神残疾31中央教育研究院李忠忱教学法科技中心工商无独立办公用房康复训练方法培训14岁以下，多是儿童及其家长精神残疾32红丹丹文化交流中心工商租用民居康复、娱疗成人视力残疾33工商未区分未区分 汇天羽信息咨询中心租用民居，2万元/年租社会康复倡导34慧灵智障人士社区服务机构工商租用民居，一个院5个点，30万/年租康复训练、养护成年人智力残疾为主35北京一加一文化交流中心工商租用民居社会康复与娱疗成年人视力残疾36北京立合轩文化咨询有限公司工商租用民居心理咨询成年人未区分37日峥天天科贸有限责任公司工商租用村个人房屋职业康复与集中就业成年人智力残疾38爱心康复指导站工商使用残联场地康复训练成年人肢体残疾39康健中老年活动中心工商租用底商康复训练成年人肢体残疾表二未填报问卷的机构编号机构名称性质/主管单位场地服务方法服务年龄服务类别备注1通州关爱中心工商租村集体用房托养未成年人为主智力、精神残疾2天伦学校民非/教委租医院用房教育康复同上智力残疾3权池学校民非/教委不详语训同上听力言语残疾4西城区龙艺培训学校事业单位/区教委语训、手语同上听力言语残疾二聋出资、出老师5西城人工耳蜗培训学校民非/教委租幼儿园场地语训、手语同上听力言语残疾6通州人工耳蜗培训学校民非/教委租公司库房语训、手语未成年人为主听力言语残疾教委民非7卫人医院民非/卫生局不详医疗康复未成年人为主脑瘫8京东中美医院民非/卫生局不详医疗康复未区分精神残疾事业单位康复训练未区分未区分 不算在内北京市残疾人康复指导中心9中韩残疾人技术交流协会社团/职业康复成人肢体残疾不算在内北京市残疾人康复协会社团/市残联未区分未区分10东城残疾人职业技能培训学校不详不详职业训练成人未区分11朝阳挚爱职业培训学校不详不详职业训练成人未区分12朝阳残疾人联合会脑瘫康复医院民非/残联不详医疗康复儿童为主脑瘫13海淀聋儿语训中心民非/残联？租用区残联场地康复训练儿童为主听力、智残、精残个体与残联合作14石景山听力语训中心民非/残联使用残联场所康复训练儿童为主听力残疾个体与残联合作，目前正在申请民非15怀柔肢体训练中心民非/残联使用残联场所康复训练未区分肢体残疾个体与残联合作16朝阳区中澳培训学校工商不详语训未成年人听力残疾外资17博森特殊教育研究中心工商不详康复训练与融合教育6岁以下智力、精神残疾正常幼儿园内18雨露嘉禾儿童潜能科技开发中心工商不详幼儿园制康复训练未成年人，最大10岁精神残疾19金色雨林工商不详康复训练14岁以下精神残疾20金钥匙视障教育研究中心工商不详多种手段帮助视力残疾人进行正常学习未成年人视力残疾融合教育推广、与外地教育部门合作21睿笛教育咨询有限公司工商不详幼儿园制康复训练未成年人精神残疾22康复训练 恩宇脑潜能开发研究中心民非/残联租用残联场地未成年人精神残疾按训练周期收费23天赋未来智能科技发展中心工商不详幼儿园制康复训练未成年人精神残疾现倒闭24北京金一色雅太泽培训中心工商不详幼儿园制康复训练14岁以下精神残疾25青云店镇希望之家工商不详助养、助医14岁以下，小龄孤残儿各类残疾与外地民政部门合作26智远托养中心工商不详托养未区分智力残疾27怀柔个体诊所工商不详康复训练未区分肢体28石景山低视力康复中心工商不详医疗康复未区分视力残疾29启明成长信息咨询中心工商不详康复训练未成年人精神残疾