中国节能减排政策的演进

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1、中国节能减排政策的演进摘要：改革开放以来，中国节能减排政策的演进可以归结为形成、发展、修正和融合四个阶段，整体呈现出政策内容逐渐细化、政策结构逐渐系统化、政策工具逐渐多元化、政策层次和法律效力不断提升的特征。面对快速城镇化和工业化的趋势，政府需进一步利用后发优势，提升政策的整体性和协同性，发挥市场型和信息型政策工具的作用。关键词：节能减排；政策演进；政策文本；政策工具中图分类号：X-01文献标识码：A文章编号：1673-5595(2016)06-0001-05自1978年改革开放以来，中国针对节约能源和减少污染排放的公共政策陆续出台。受经济社会发展

2、阶段诸多因素的影响，不同时期的节能减排政策呈现出不同的结构特征，形成了政策演进的不同阶段。系统梳理各个阶段的政策及其特征，并在公共政策相关理论框架指导下进行分析，有助于进一步理解节能减排政策的制定及作用规律，预测其发展趋势，提出适应中国经济社会发展的政策优化路径。一、中国节能减排政策的演进过程节能减排的本质是节约能源，减少环境有害物的排放。节能减排政策的产生，源自解决资源、能源消费的环境外部性及稀缺性问题。［1］《国民经济和社会发展第H•个五年计划纲要》将节能减排政策界定为“节能节水、减少SO2和COD排放、工业固体废物综合利用以及发展或使用新能源

3、方面的政策”［2］。中国现行的节能减排政策，可分为法律法规和财税政策两大类。其中，法律法规包括国家发展规划、节能减排相关法律和法规条例；财税政策包括节能减排税收优惠政策和财政补贴等。另外，围绕节能减排政策而进行的管理体制改革，节能减排技术和标准的推广应用，也属于节能减排政策的范畴。［3］1978年以来，中国制定和实施了一系列节能减排相关政策。根据政策的出台时间、时代背景和内容特征，可以分为四个阶段。(一)节能政策与减排政策并行的政策形成阶段(1978-1988)1978年《中华人民共和国宪法》第H条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害

4、。”1982年《中华人民共和国宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”相比1978年版宪法，1982年版宪法明确了环境保护的范围和内容，突出对生态环境的保护。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是制定普通法律的根本依据。依据宪法，1979年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法（试行）》提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护“三十二字方针”，这是中国有史以来第一部环境保护的专门法律。改革开放后，中国经济发展速度明显加快，能源紧缺逐渐成为制约国民经

5、济发展的瓶颈。1980年国务院出台《关于加强节约能源工作的报告》和《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》，将节能减排的重要意义提高到“不仅影响着国民经济，更是代表了社会发展的程度”，确立了“节约与开发并重，充分发挥资源的可利用率”的政策方针。国家成立了专门管理机构，把节能作为一项专门工作纳入国家宏观管理范畴，从而确立了节能在能源发展中的战略地位。为了进一步推广节能技术，自1982年起，国务院相继发布了《对工矿企业和城市节约能源的若干具体要求（试行）》《超定额耗用燃料加价收费实施办法》《关于按省、市、自治区实行计划用电包干的暂行管理办法》和《中国节能

6、技术政策大纲》。在此基础上，1986年《节约能源管理暂行条例》进一步完善了节能技术政策，提出了对工业企业实行合理用能、合理布局的原则。同时条例重视节能技术的开发和推广，对节能技术改造和应用科研采取扶持政策，重大节能技术纳入国家重点科研计划；加快节能法规、标准和规范的制定。本条例有效促进了中国能源的合理开发和使用。为了减少污染物排放、治理环境污染，1983年《中华人民共和国环境保护标准管理办法》对大气、水、土壤等环境质量制定了相应标准。1984年全国人大通过《中华人民共和国水污染防治法》，这是中国第一部关于防治水污染、保护和改善环境的法律，是水污染防

7、治领域的专项法律，全面规定了水污染治理的管理体制和基本制度。1985年《工业企业环境保护考核制度实施办法（试行）》，明确了各工业企业要以经济效益、社会效益、环境效益的协调发展为目标，充分利用一切能源资源，尽可能地采用无污染工艺，最大限度地减少污染物的排放。（二）节能减排上升为基本国策的政策发展阶段（1989-1999）1989年全国人大修订出台了《中华人民共和国环境保护法》。该法总结了《中华人民共和国环境保护法（试行）》实施十年来的经验教训，确立了“环境保护与经济、社会发展相协调”的原则，推动了单行环境法律法规的创制，标志着中国的环境保护事业进入了

8、法制化阶段。[4]1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》开篇强调：“保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和