国际反规避立法及其对我国的借鉴意义

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　　国际反规避立法及其对我国的借鉴意义[摘要]随着我国对外贸易的不断发展，建立和完善我国的反规避法律体系具有重大的现实意义，而我国现行法律对反倾销规避仅作原则性规定，不利于实践中操作。文章通过对美国、欧盟的反规避立法和GATT乌拉圭回合中“邓克尔草案”的反规避条款的比较分析，提出我国应重视吸收这些发达国家和地区的立法经验，并从法律体例、实体内容以及程序上对我国反规避条款全面加以完善。　　[关键词]反倾销，反规避，国际贸易　　所谓反规避(Anti-circumvention)，是指进口国为限制出口倾销商采用各种方法 排除其反倾销法的适用，而对该有规避行为的出口商征收反规避税的行为。反规避措施是在国际贸易竞争日益加剧的前提下，反倾销发展到一定阶段的必然产物。最近20多年来，各国一方面不断完善、加强反倾销法，另一方面频繁适用反倾销措施，对进口的倾销产品采取临时措施或征收最终反倾销税，以求达到严密保护本国生产商的目的。但随着反倾销措施的强化，被征收反倾销税的出口商也采取了相应的对策，纷纷以各种手段来规避进口国对其产品征收反倾销税。针对出口商的规避行为，欧盟和美国率先作出反规避立法和实践。反规避问题在我国的反倾销立法中还没有得到充分的重视，实际上，建立和完善我国的反规避法律体系对减少欧美等发达国家以反规避的形式影响我国的国际贸易和国际投资，保护国内产业免受他国出口商规避行为的损害都具有重大的现实意义。　　一、国际反规避立法与实践　　当今国际上反规避立法由于缺乏统一标准，各国的国内立法往往是从本国的立场和角度出发，因此，无论在规避行为的认定方面，还是在所采取的反规避措施方面都各不相同，各行其道。总的来说，目前国际上有关反规避的立法，内容较为完备且影响较大的，有3个体系：　　(一)美国的反规避立法美国1988年《综合贸易与竞争法》第1321条规定，反规避措施主要适用于以下4种情形： 　　1.在美国生产或组装的产品。一项出口产品在美国被征反倾销税，出口商为了不影响出口，将生产该产品的零配件或组装件出口到美国，然后在美国组装成产品后出售，美国商务部可以把征收反倾销税产品的范围扩展至这些进口的零配件或组装件。　　2.在第三国生产、组装的产品。一项出口产品在美国被征反倾销税，出口商为了规避反倾销税，把产品的加工或组装过程转移到第三国进行，即将组装件或原材料运到第三国加工或组装成产品，然后以第三国产品的名义向美国出口，美国商务部如果发现该第三国的产品是由来自被征反倾销税国家的组装件所组装或制成的，而且产品的增值较小，就可以把征收反倾销税产品的范围扩展至这些来自第三国的制成品。　　3.轻微改变产品。一项出口产品在美国被征反倾销税，出口商为了使今后出口到美国的产品脱离被征反倾销税产品的范围，将产品进行轻微加工或作某些形式上或外观上的改变，然后出口到美国的，如果美国商务部认定，这种轻微改变的目的是为了规避反倾销税，则可将该产品纳入反倾销税命令之中。美国法律特别将经过粗加工的农业产品包括在内。原来属于命令所针对的产品经过轻微改变后即使属于不同的海关分类，也不能成为将其排除在命令之外的原因。 　　4.后期发展产品。一项出口产品在美国受到反倾销调查后又进行了改进，如果改进后的产品在一般物理性能、消费者的期待、最终用途、销售渠道、广告宣传和展示方式等方面与反倾销命令中所涉及的产品在本质上相同，则商务部可以将其纳入征税命令的产品范围。法律还特别禁止商务部仅仅由于后来改进的产品的海关分类与调查中认定的海关分类不同，或者由于其具有了新的功能而将该产品排除在外，除非这些新的功能构成了该产品的主要用途并且该功能的成本在该产品的生产总成本中占重大比例。　　除了上述这几种主要的反规避措施外，实际上美国还把其它形式的具有反规避性质的措施，如监视下游产品、虚构的国外市场价值等也纳入国内立法。　　(二)欧盟的反规避立法欧盟1996年开始实施的第384／96号反倾销条例中第13条关于反规避规定的主要内容有： 　　1.关于组装规避。欧盟第384／96号条例第13条第2款规定，在下列情况下，在欧盟或第三国进行的某种装配经营被视为规避现行的反倾销措施：(1)这一经营是在发起反倾销调查之后或在即将开始发起调查之前开始或迅速扩大的，并且有关的零部件来自这个面临反倾销税的国家；(2)这些零部件构成装配产品的零部件总价值的60%或60%以上，然而，如果这些零部件在装配或完成过程中的增值大于生产成本的25%，则决不应视为发生了规避；(3)有证据表明，由于装配完成的产品的价格或数量，使对相同产品所征的反倾销税的救济效果正在受到损害，并且此等装配产品的价格相对此前对相同产品或相似产品确认的正常价值，存在倾销的证据。　　2.关于其它形式的规避。欧盟第384／96法令将规避的范围从传统的组装规避，扩展至其他各种为逃避交纳反倾销税所作的贸易方式的变化。该法令第13条第1款规定：“当发生规避现行反倾销措施时，依照本规则征收的反倾销税应扩大适用于从第三国进口的相似产品或其零部件。规避是指第三国与共同体之间一种发生于实践、过程或行为的贸易方式的变化，对此除了旨在避免被征收反倾销税之外没有充分正当的原因或经济理由，并且有证据表明，由于装配完成的产品的价格或数量，使对相同产品所征的反倾销税的救济效果正在受到损害，并且此等装配产品的价格相对此前对相同产品或相似产品确认的正常价值，存在倾销的证据。”这里的“ 第三国与共同体之间一种发生于实践、过程或行为的贸易方式的变化”含义十分广泛。按照欧盟委员会的解释，它包括作错误的原产地申报、进口拆散的成套配件以及对产品的轻微改变等。由于第13条第2款是专门针对组装规避而制定的，所以第13条第1款只能是适用于组装规避之外的其它规避形式，实际上就是适用于为避免被征收反倾销税而从第三国进口制成品的情形。　　2004年3月13日欧盟部长理事会公布的461／2004号反倾销条例对第384／96反倾销条例第13条作了重大发展，新条例规定：(1)当发生规避现行反倾销措施时，反倾销税应扩大适用于来自第三国的相同产品的进口，无论其是否经过稍微改变；或者来自被采取反倾销措施的国家的经稍微改变的相同产品的进口；或者相同产品的零件的进口。(2)当规避行为发生时，无论相关进口产品是被统一征收反倾销税，还是享受个别关税待遇，都必须受反规避条款的约束。(3)将规避方式或行为拓宽至如下几种：①在不改变涉案产品基本特征的情况下，使涉案产品的税号发生变化，从受制于反倾销措施的税号逃避到正常情况下没有采取反倾销措施的产品的税号；②通过第三国转运至欧盟；③ 涉案出口商或生产商之间对他们的销售模式或者渠道进行重组，以便通过低税率的出口商来出口高税率的生产商或者出口商的产品；④简单组装。(4)在受到调查的规避行为发生在欧盟境外的情况下，如果涉案生产商能够证明他们与适用反规避措施的生产商之间不存在关联关系，且欧委会认定他们不存在规避行为，则可以批准这些生产商的豁免申请；在受到调查的规避行为发生在欧盟境内的情况下，如果欧盟进口商能够证明他们与适用反规避措施的生产商之间不存在关联关系，则可以批准这些进口商的豁免申请。(5)此外，新条例还对豁免的程序作出明确具体的规定。　　(三)关贸总协定乌拉圭回合“邓克尔草案”中的反规避条款1986年开始的关贸总协定乌拉圭回合多边贸易谈判，把反规避问题列入了磋商议程，在1991年12月20日作为最后的协议草案的“邓克尔草案”中包含了反规避条款。在“邓克尔草案”中只提及了两种形式的规避：一是通过进口国组装规避；二是通过第三国组装规避。通过第三国规避分为两种形式：一种是第10条第5款规定的一般意义上的通过第三国规避；另一种是第10条第4款规定的跨国(country-hopping)规避。 　　虽然，邓克尔草案反规避条款对反规避问题作了较为明确、客观的规定，但是由于美国与其它成员方(日本、新加坡、香港等)在反规避问题上的观点存在根本分歧，双方均对此条款表示不满。尤其是美国方面认为此条款与美国在乌拉圭回合谈判期间所提交的反规避议案有明显的差别，远不能满足其旨在通过加强反规避措施保证原反倾销令对国内工业保护效力的要求。软弱无力的反规避条款要比没有这样的条款对美国的限制更大，所以美国宁愿使守则中不含反规避条款，以便美国可以任意使用其国内法，不受总协议约束。所以，在谈判的最后阶段，反规避条款被排除在最终达成的《反倾销守则》之外。　　二、国际反规避立法对我国的借鉴意义　　我国自改革开放以来，对外贸易得到了空前迅猛的发展 ，2006年我国的对外贸易量已位居世界第三，成为一个贸易大国，在我们的产品走遍世界的同时，大量的外国产品也涌入我国市场，其中不乏为达到占领我国市场而采取低价倾销的现象。为了履行我国加入世贸组织的有关承诺，适应外贸发展新形势的需要，2004年我国修订了《对外贸易法》和《反倾销条例》，但只对反规避作了简单、粗略的规定，既没有规定规避行为的范围和界定标准，也没有规定对于规避行为应采取何种具体措施，这说明我国对于规避和反规避问题还未引起足够的重视，而事实上，对我国反倾销措施的规避行为是存在的，并且对我国国内产业构成现实的和潜在的威胁。我国应借鉴国际上反规避立法的成功经验，尽快制定出具体可行的反规避条款，以阻止规避行为对我国可能造成的损害。我国在制定有关反规避条款时，应注意以下几个问题：　　(一)应适当吸收美国、欧盟等发达国家和地区反规避立法的成功经验客观地讲，美国、欧盟等发达国家和地区在国际上率先进行反规避立法和实践，经过多年的积累和不断完善，其反规避立法无论在结构上还是内容上都值得我们借鉴。尤其是美国反规避立法，全面、周密，把现实中的各种规避形式都涵盖到了。而且，由于美国具有强大的政治和经济实力，使得它对WTO规则的制定有着相当大的影响力，相信将来WTO的反规避条款的制定不可避免地要受到美国反规避立法的影响。当然，我们在吸收美国、欧盟等发达国家和地区的成功经验的同时，也要注意克服其存在的弊端，特别是在规避行为的认定方面存在着主观随意性大，缺乏公正合理的、具有透明度的客观标准的问题，这也是反规避措施在国际上引发争议的原因所在。　　(二)注意与WIO相关规则接轨，重视吸收“ 邓克尔草案”反规避条款的内容“邓克尔草案”中的反规避条款虽然未能被列入《反倾销守则》中，但是它在一定程度上反映了国际社会在反规避问题上较为一致的看法，代表了大多数WTO成员方的基本利益。因此，从中国在全球政治、经济的定位出发，重视吸收“邓克尔草案”的内容将有助于我国在作为WTO成员方参加有关谈判中留有更多余地，发挥更大作用。但是，“邓克尔草案”反规避条款与美国的反规避立法存在三大分歧，笔者倾向于做这样的选择：首先，在规避形式方面，“邓克尔草案”反规避条款仅对在进口国组装规避和在第三国组装规避作了规定，而美国法除了对这两种形式加以规定外，还对通过轻微改变的产品规避和后期发展产品规避作了规定，这样的规定较为全面、严密，所以美国法的规定更值得我国借鉴；其次，在倾销和损害调查方面，则应当吸收“邓克尔草案” 反规避条款中的做法，即对组装规避不能免除倾销和损害调查，欧盟的新反规避条款也已作这样的规定，即必须有证据表明，由于组装完成的产品的价格或数量，使对相同产品所征的反倾销税的救济效果正在受到损害，而且此等产品的价格相对此前对相同产品或相似产品确认的正常价格，存在倾销的证据。这一标准的采用，可以在一定程度上避免反规避措施被滥用；第三，在零部件范围的限定方面，美国法的规定不可取，主观随意性太大，缺乏客观标准。“邓克尔草案”反规避条款则规定了具体确定的标准，方法值得借鉴，但70%的零件标准值得商榷，因为这样的高标准虽然有利于防止反规避措施被滥用，可是与其它国家、地区的60%标准相比，显然不利于保护我国国内产业。　　(三)必须从法律体例、实体内容以及程序上全面加以完善由于反规避是反倾销的延伸和发展，反规避立法体例的完善实质上是反倾销法体例的完善问题。鉴于反倾销法律在我国法律体系中的重要性日益显现，其立法宜采取由全国人大直接立法为主，国务院行政立法为辅的形式，即由全国人大制定反倾销法，国务院制定配套的反倾销实施条例。 　　在反规避法实体内容的构建上，首先应明确规定规避行为的种类，具体包括进口国组装规避、第三国组装规避、轻微改变产品和后期发展产品四类。对进口国组装规避行为的规定不宜采用欧盟的做法，欧盟采用的是直接对在进口国国内完成的产品征收反倾销税，这样会导致反倾销税变成是一项国内税，造成对使用了进口零配件的产品征收的国内税高于对国内相同产品征收的国内税，从而违反了国民待遇原则。其次应明确规定判断规避行为的具体标准，可以从时间要求、零部件的价值和补救作用等方面来确定。对于规避行为的起始时间的认定以发起反倾销调查之日起为宜，而零部件的价值的判断以零部件在组装产品中占成品价值70%以上且组装成本低于总成本25%的，可认定规避成立。此外还应就零部件供应商与国内企业之间的关系问题加以规定，如果双方之间存在股份关系、控制与被控制关系或合伙等关系，就可能存在价格转移，应将该价值重新计算。　　在反规避法程序内容的构建上，首先应明确反规避措施实施机关的权限，根据反倾销条例规定，我国反规避措施实施机关为商务部，但该条例未明确规定实施机关的具体权限。对此可以借鉴美国的立法经验，在美国，商务部和国际贸易委员会各司其职，分别扮演着决策机构和咨询机构的角色。其次明确对规避行为可采取的具体措施，商务部一经确定存在规避行为，就可根据条例规定发布对该规避行为征收反倾销税的决定。此外，还应就反规避措施的实施时间、司法审查程序等加以规定。