略论国有资本经营预算

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1、略论国有资本经营预算内容提要：按照国家财政“一体两翼”基本框架和“双重(元)结构财政”模式，本文着重论述了建立国有资本经营预算的必然性、重要性，进而分析国有资本经营预算与公共预算之间的关系，最后提出建立国有资本经营预算的思路与建议。　　关键词：“一体两翼”双重(元)结构财政国有资本经营预算　　近几年，我在有关文章中重申了国家财政的“一体两翼”、“一体五重”和公共财政与国有资本财政的两种模式的基本观点。有的学者曾认为“国有资本财政不可取”，要砍去“一翼”，当然就谈不上“国有资本经营预算”。党的十六大报告，明确指出两个“毫不动摇”。随着新的国务院国有资产监督

2、管理委员会的组建，构建“国有资本经营预算”的方向已为许多同志所共识，但如何构建国有资本经营预算，在认识上还有许多分歧，下面我谈几点个人看法，供讨论。　　一、建立国有资本经营预算的必然性与重要性　　长期以来，我国对国有资本经营收支没有单列预算和进行分类管理，而是与经常性预算收支混合在一起，这种做法无法体现政府作为社会管理者和国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。随着我国实行社会主义市场经济和政资两种职能的逐渐分离，政府作为国有资产所有者，必须建立起独立于公共预算之外的国有资本经营预算来全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债情况，以确保国

3、有资本保值增值和再投资的有计划进行，已成为客观必然。具体地说，建立国有资本经营预算有以下必然性和重要性：　　1.有利于国有资本出资人充分发挥它的职能作用。国资委作为国有资本出资人的代表，其职能应定位为对国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，但不能直接干预企业的生产经营活动。国有资本经营预算反映的预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排，是国资委职能作用发挥的基础。　　2.有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能。在市场经济条件下，按照政资分离的原则下，政府公共预算的编制和实施体现着政府行使社

4、会管理职能的需要；而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要，其收入应主要于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，其支出必须用于国有资本的再投入。　　3.有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制。在目前国有资产管理的“两级三层”模式中，国资委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表，又是国有资本的经营者。国资委要对国有资本运营公司的经营者进行约束控制，国有资本经营公司要对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本经营预算。　　4.有利于强化对国有资产的规范化管理。国有资本所

5、有权和经营权随着国有企业的改组和改制实现了分离后，政府与国有企业经营者之间就形成了一种“委托——代理”关系。由于信息不对称，代理入有可能发生损害所有者权益的“道德风险”。为了预防这种“道德风险”的发生，必须建立国有资本经营预算，以便对国有资本经营活动进行统筹规划，对国有企业经营者的业绩进行考核和评价，从而最大限度地减少“道德风险”，确保国有资本的保值增值。　　5.有利于完善我国复式预算制度。我国国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以利进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观调控能力，强化预算约束。可见，建立

6、国有资本经营预算乃是深化我国财政体制改革，促进我国复式预算制度不断完善发展的需要。　　二、实行国有资本经营预算的客观依据　　1.理论依据。社会主义国家财政的本质内含着“一体五重”的关系，即一个主体(国家或政府)——两种身份(政权行使者、国有资产所有者)——两种权力(政治权力、财产权力)——两种职能[社会管理、经济(含国有资产)管理]——两种分配形式(税收、国有资产收益)——两种分配关系(税收征纳、利润上缴)。这种“一体五重”的关系形成了社会主义国家财政特有的公共财政和国有资产(本)财政的“双重(元)结构模式”；对应于财政管理部门来说，则形成国家财政部门和

7、国家税务部门与国有资产管理部门的“一体两翼”格局(其中，财政是“母体”，税务与国资是与母体不可分割的“两翼”)。需要强调的是，在上述“一体五重”的关系中，社会主义公有制为主体与各种经济成分并存的基本经济制度，是“一体两翼”的经济基础；而社会主义国家的两种身份与两种职能，则是“一体两翼”的理论基础。　　只要我国以公有制为主体的社会主义基本经济制度不变，社会主义国家的双重职能[社会管理与经济管理(含国有资产)]不变，以国家为主体的分配关系这一财政本质不变，我国财政“一体两翼”的基本框架既不会过时，也不可能被轻易改变，现行“双重(元)结构”的财政运作模式也不可

8、能为其它单一结构的财政模式所替代，因此国有资本财政和国有资本经营预算就有其存在的