我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分析

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1、我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分析　　「摘要」　　行政规划的理论研究对于行政法学理论体系的完善、保障利害关系人的权益以及将其置于行政法治目标之下有着重要的意义。我国现有行政规划的理论研究非常薄弱，存在严重的不足，主要表现为与实践不相适应、自身理论体系不完善。理论研究滞后的原因是多元的，既有与传统行政理论的冲突，也有与传统法律制度不兼容的因素，亦有传统法学方法论落后的影响。　　「关键词」行政规划；理论研究；现状；分析　　行政规划在经济发展、行政管理和法制建设中的作用非常明显①。国务院发布的

2、《全面推进依法行政实施纲要》中就明确提出，要“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。在上述3种行政管理方式中，我国行政法学界和实务界对行政规划的研究明显薄弱②；与其他传统的行政管理方式相比，研究进展更为滞后。这种状况已引起行政法学界的关注，1些专家学者已撰文指出了这1点。但是对于行政规划的研究，目前究竟处于何种状态，人们的认知还不甚清晰。本文对此试做梳理，对个中原因试做简要分析，意在抛砖引玉，期盼学界更多地关注行政规划的行政法学研究。　　1、行政规划理论研究的现实意义　　在行政法学视

3、野中，从法律控制和保护利害关系人权利的目的出发，加强行政规划的研究，有重要的现实意义和迫切性，至少有助于促进以下两个目标的实现。　　1是在实践上有助于完善行政规划法律制度，更有效地保障利害关系人的合法权益，最终实现行政规划的法治化。没有法律控制的行政权力必然走向滥用与无度，但是法律控制不是简单的禁止，为适应社会的发展变化，还必须给行政机关留有适当的裁量余地。行政规划是对未来目标的设定，本身具有流动性的特征，几乎难以找到行为法的依据，规划裁量的空间极为广泛，在这种情况下，使其达致现代社会行政法治的目

4、标要求，显非易事。法学研究成果的支持就显得尤为重要。“对法学，除了它的世纪任务（促进现行法的适用及续造）以外，不能要求它追求1种与此无关的‘纯理论’的目标。法学最终的任务是要协助法的发展。”[1]行政权力有自我膨胀的趋势，极易对公民的权益造成损害，规划权力亦不例外，建立健全对利害关系人权利的保障和救济制度是现代行政法治的基本要求。但是由于对行政计划的1些基本理论问题仍然难以达成共识，如某些计划是否直接影响相对人的权利义务、能否对其直接提起诉讼等，以至于在实践中也是莫衷1是，相对人也无所适从。加强行

5、政规划的理论研究在推进依法治国的时代背景下，有着重要的现实意义。　　2是在理论上有助于行政法学理论体系特别是行政行为理论的完善。从微观层面看，对于行政规划的法律性质、规划裁量和可诉性等问题的研究，能够丰富行政规划行为研究成果，从而完善行政行为理论。从中观层面看，通过对行政规划的准确定位，可使行政法学理论体系更为完备和流畅。由于现代国家的行政任务繁重，行政行为的方式也是多种多样的，因此形成了1个庞大的行政行为体系。但是这个体系虽然庞大，却是杂而不乱，究其原因就是在公法秩序中，每1种行政行为都有自己的

6、位置。行政计划是行政机关频繁采用的行为方式之1，但是由于理论的滞后，它在行政行为体系中的位置1直不明晰，已经影响到了行政规划1系列后续问题如司法审查等在法律上的展开。“我们生活在1个重新建构行政法概念的时代。”[2]这种重新建构必须建立在对传统行政法体系反思的基础之上。在长期的行政法学研究中，我国曾经以权力行政为中心形成了“3大块理论”③。但是“3大块理论在以权力行政为中心的同时，1方面将行政计划和行政征用这两个权力色彩10分浓厚的管理方式排除在外，另1方面又将权力色彩淡泊的行政合同和行政指导纳入

7、行政行为之内，既不全面，又不流畅”[3].虽然3大块理论的影响渐趋式微，但是对于行政规划的模糊认识并没有完全消除，有待于在理论上进1步厘清。　　2、行政规划理论研究的现状与不足　　（1）行政规划理论研究与具体实践不相适应　　随着自由法治国向社会法治国的跨越，以及干涉行政向给付行政方式的转变，现代国家为适应国民生存照顾等行政目的之要求，行政活动的内容空前庞杂，行政活动的领域空前广泛。同时现代国家又面临着时间紧迫性、空间不足性以及财源有限性的3不足状态④。因此要求行政权必须集中、高效运行并合理配置资源

8、，规划就成为1种不得不做的选择和最优化的选择。因为“没有计划的行政，其最大毛病在力量分散，劳而无功或资人作弊”[4]（p3）。由于日常生活的复杂化，行政的触角不断地伸向私人活动的领域。在1定意义上说，现代社会已经进入了1个行政的时代、规划的时代[5]（P135）。行政规划在纯粹的行政管理中的作用更是不能取代，它是行政过程中的重要1环，是全部管理职能中最基本的1个职能。因为它所涉及的问题是要在未来的各种行为过程中做出抉择，没有行政规划，则其他的行政管理活动如组织、人事、协调、控制等都