全球视野中的中国财政透明度

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1、全球视野中的中国财政透明度----中国的差距与努力方向王雍君作为推动公共财政管理改革的重要组成部分，中国财政透明度进程大体上从上个世纪90年代末开始启动，而引发社会各界关注政府财政透明度问题的重大事件，当首推1999年6月国家审计署代表国务院在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》。该报告以务实的态度指出了中央政府预算执行中存在的一些严重问题：“有的国家重点建设项目，由于决策失误和管理不善，刚刚建成就面临报废，造成经济的惨重损失……社会保障资金、专项

2、资金、救灾款物等挪用挤占情况严重……一些企业单位，尤其是非银行金融机构，隐匿收入、偷逃税收、账外设账、私设‘小金库’和挥霍浪费等问题仍十分突出……”。报告公开后引起广泛的社会反响，为此全国人大常委会要求从2000年开始，中央政府各部委应在政府整体预算之外单独向其报告本部门的预算。由于包含了更多的关于政府预算的信息量，部门预算制度的实施和迅速推广对于增进财政透明度，显然有其正面意义。除了部门预算外，近年来财政领域中推出的其它一系列举措，包括建立集中性国库体系，按国际规范改进政府预算分类和预算科目，推行集中性的、以公开招投标为

3、核心的政府采购改革，以及定期出版《中华人民共和国财政部文告》，也从不同的侧面推进了中国财政透明度的进程。财政透明度(fiscaltransparency)是透明度问题在公共财政领域中的延伸，它是一个与公司的财务透明度相对应的概念。目前比较权威的是国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》中所采纳的由可彼茨与卡勒(KopitsandCraig,1998)给出的定义：财政透明度指向公众公布政府结构与职能、财政政策取向、公共部门账目和财政筹划(fiscalprojiections)，公众被定义为包括所有与制定和实施财政政策有

4、关的个人与组织。根据这一定义，财政透明度的核心是要求以及时的、系统的方式对所有相关的财政信息(包括预算信息)的充分披露，包括用来编制预算的经济假设、政府资产和负债、税式支出以及对数据可靠性的建议。增进公共财政透明度的国际性努力由来已久，但只是20世纪90年代以来在经济和金融全球化加速发展的背景下，才真正汇集成一股宏大的国际潮流，发达国家、发展中国家和经济转轨国家都被卷入其中。在这一潮流的影响下，以新西兰为代表的许多发达国家和部分发展中国家，开始将其公共治理和公共财政管理的注意力更多地转向公共财政透明度方面，并通过专门的立法

5、规定政府必须公开披露所要求的财政信息。除单个国家的努力外，国际和地区性组织在推动财政透明度进程中亦扮演了一个重要角色，其中国际货币基金组织(IMF)、国际会计师联合会(WAC)、经济合作与发展组织和欧盟所做的努力尤其引人注目。其中，IMF于1998年4月正式发布的《财政透明度示范章程一宣言和原则》(TheCodeofGoodPracticesonFiscalTransparency-DeclarationonPrinciples，以下简称《章程》)是国际性组织在推动财政透明度进程中的一个重要里程碑，这份世界上第一部首次由政

6、府间组织发布的、旨在为各国确立公共财政透明度一般原则的文件，系统地确立了所有国家都应予以支持的有关财政透明度的四项一般原则吸其具体实施要求，为各国系统地推动其财政透明进程提供了一份良好的指南。此外，《章程》还针对每项一般原则确定了一些特定原则和具体实施要求。目前IMF和其它国际性组织正在进一步开展制定更好的关于财政透明度的国际标准的工作，这将为那些在财政透明度方面表现不佳的国家和政府提供更好的用以推动财政透明度进程的指南。可以预料，随着经济全球化、政治民主和信息技术的进一步发展，财政透明度问题在未来将受到更多的关注，包括中

7、国在内的发展中国家和转轨国家也将深深地卷入这一进程之中。一、财政透明度的推动力量1.宏观经济稳定和保证高质量增长。20世纪80年代以来，发轫于具有盎格鲁一萨克逊文化传统国家的新公共管理运动(NPM)的兴起，把人们的目光导向公共治理(publicgovernance)和政府的财政透明度问题：与此相呼应，90年代中后期发生的一系列代价惨重的全球性金融危机进一步推动了这一进程。在20世纪的整个70年代和80年代中，许多发达国家和发展中国家陷入了持续而严重的财政困境：政府的过多干预导致公共开支膨胀，财政赤字和公共债务居高不下，财政

8、状况恶化使财政可持续性面临前所未有的威胁。随之而来的是严重的宏；观经济失衡：低增长、高失业和高通货膨胀。为应对财政与宏观经济绩效的恶化，不少国家尝试削减公共支出、赤字和债务，同时将注意力转向优化支出结构以促进公共资源的配置效率，但鲜有成功的案例，发展中国家尤其如此。世界银行的一项研究(WorldBank