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1、1998年中山大学学报(社会科学版)增刊日本的地方债及其对我们的启示刘爱清摘要地方债是日本战后实行的!中央集权地方分散体制下∀地方政府筹集财政资金的一种重要的补充形式,也是中央调控地方财政的一种方法。地方政府享有发债权,对广泛筹集资金促进地方事业发展起了积极作用。同时中央政府很重视通过立法和行政手段对地方债的规模、方向、用途实施调控。日本地方债的做法对实行分税分级财政体制的我国有一定的借鉴。关键词地方债地方财政战后,日本实行了地方自治制度,地方公共团体即地方政府有了相对独立的自主权。从战后日本政府间财政关
2、系来看,实行的是中央集权、地方分散的体制。中央从宏观上控制、把握和引导地方及整个经济的发展;地方政府则配合中央的宏观经济政策,尤其是经济高速增长时期在地域开发及基础设施建设方面,促成了经济的高速增长。作为分级财政体制中的地方财政,与中央的分配关系方面,除了按税种划分为中央税和地方税,中央通过地方交付税、国库支出金等形式对地方的财政转移之外,地方政府的借债即地方债,也是地方政府承担行政服务、举办公益事业的重要资金补充。美日等国家的地方政府都有利用地方债,举办公共、公益事业的惯例。本文仅就日本地方政府的地方债的做法及对我国的启示谈一谈自己的看法。一、日本地方债概述日本
3、地方财政是日本国民经济运行中的一个重要组成部分,在经济增长与发展中具有极其重要的作用。日本地方政府每年的财政收入主要来源于地方税、地方交付税、国库拨款等。当这些资金不能满足支出的需要,就不得不依赖借款,这就是日本的地方债。下面对日本的地方债作一概要介绍。(一)法律依据日本地方债的发行是依据日本地方自治法第250条和地方财政法的第5条的有关规定:一般公共团体!可以在其他法律规定的场合,按预算规定的数额借入地方债∀,从而一般公共团体的都道府县以及市街村允许借入地方债;此外,特殊公共团体如特别地本文1998年11月28日收到。26中山大学学报
4、1998年区、地方、公共事业团、联合组织及地方开发事业团也可以举债。!地方公团体必须以地方债以外的收入作为财政来源。但法律中规定的场合(下面将具体说明),可以地方债作为其财政来源∀。从健全的地方财政管理的角度来看,地方债只能为地方财政法及其他特别立法认可的事业发行债务。(二)理论依据与适用范围从健全财政的角度来说,政府年度支出是依赖一般财政收入来提供的,应尽量避免借债,以免带来下一年度的财政负担。国家每年支出的基本原则是必须以公债及借款以外的年度财政收入作为财源(财政法第4条);与此相联系,作为地方财政基本法的地方财政法的立足点与上原则相同,即!地方公共团
5、体的年度支出须以地方债以外的年度收入作为它的财源∀。但地方政府为确保适当的行政活动,往往会出现一些一时性的巨额支出,而这些支出又超过该年度正常的财政收入规模,在这种情况下一般认为,如果这些支出的行政效果延续至将来,下一年度的居民也能分享的话,合理的做法是以借债的形式来筹措所需的资金,用下一年度的收入来偿还(使下一年度也享受利益的居民负担其应负担的部分)。基于这种认识,按地方财政法的规定,把!发挥公营企业的资本作用∀、!考虑到建设经费负担的均衡性∀等情况被认可是可以借债的。因此,日本的地方债主要用于以下方面:1.交通事业、煤气事业、上下水道事业及其他地方公用团体经营
6、的企业所需经费;2.财政拨款及贷款(包括为取得土地或物品所需的经费);3.地方转换债;4.抗灾应急事业费,灾后恢复事业费及灾害振救事业费;5.公共设施、公共设施建设事业费及用地费(包括购地费等)。由此可以看出日本地方借债不是为了一般行政事务,是从公益、从居民的生活条件的改善作为借债的出发点。(三)地方债许可制度根据法律规定,地方债在有限的范围可通过发债解决一时性巨额资金不足的问题。当地方政府发行地方债时还要有特别的许可制度:首先要经地方议会的表决;之后,必须得到自治大臣或都道府县知事的许可,理由是1.有必要综合考虑国家地方及民间对资金需求的均衡;2.为了避免财政状
7、况混乱的地方团体将不合理的负担留给将来,要保持地方债发行的适当限度。3.有必要防止资金向有实力的团体倾斜进行适当的资金分配。关于发债许可的问题要预先与财政大臣通报,其理由是1.有必要从(政府)资金运用部资金的运用者的立场出发,适当地分配地方债资金,确保对政府资金的恰当运用与管理。2.应从财政金融政策综合均衡的立场,考虑发行地方债产生的影响。此外,在实际发债许可过程中还要对发债对象事业是否适合发债,事业计划是否合理等进行必要的审查,并根据事业性质的不同,或地方财政能力的不同而相应发出许可。(四)地方债的资金来源与还本付息日本的地方债不包含为弥补年度内现金不足借入的临
8、时借款,而
