美国公共政策绩效评估方法及对中国的借鉴

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1、《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革》2008年美国公共政策绩效评估方法及对中国的借鉴雷晓康席恒马朝琦[内容提要]为了不断提高公共政策的绩效水平，近年来美国政府颁布了一系列旨在促进政策部门提高公共政策制定水平的规章制度。2003年9月，为配合政府绩效预算改革工作，美国政府颁布了《政策规定绩效分析》，系统介绍了制定公共政策的方法及注意事项。这一方法对于世界各国政府来说，都是一个很好的借鉴。本文旨在通过对这些方法的深入介绍，以期有助于我国目前正在进行的政府行政改革和预算体制改革。2003年9月美国政府颁布的《政策规定绩效分析》[1]，作为其

2、指导政府绩效预算工作文献中的一个子文件。出台这个文件的目的就是为了预测和评价公共政策实施效果。根据第12866号总统令第3（1）条款，美国政府部门在废除或修改已有政策或者制定新政策时都应进行政策绩效分析，尤其需要分析政策所带来的经济效益。[2]从这个规定中可以看出美国政府对于政策绩效分析的重视程度。按照有关规定，为了提高政府出台的公共政策的绩效，各公共政策的制定部门应该进行绩效分析。这样做的好处在于“（1）了解提案能否收支平衡，（2）提示备选方案是否更有效率。好的政策规定绩效分析向公众和政府部门（包括分析机构）提供各项方案的效果，它可以指出

3、某些方案的不足，也可以证明另一些方案是否更加全面、合理和公正。”[3]在研究和改进公共政策效绩分析中，这是一个值得关注的重要文献，它所规定的分析内容和方法，对于各国政府具有普遍的借鉴意义。本文拟通过对这些方法的深入探讨，以期有助于我国目前正在进行的政府行政效率和预算体制改革。一、公共政策评估的内容和方法《政策规定绩效分析》主要涉及到三方面的问题：对制定公共政策必要性的评估、对公共政策选择的评估和公共政策效绩的分析。（一）制定公共政策必要性的评估为什么要制定一个新的公共政策，它是针对什么样的社会问题而设立的。这是一个政策制定者首先回答的问题。

4、对于这个问题的回答，也说明了政府制定公共政策的预期结果是什么，是将目标具体化的过程。因此，准确地提出政策的目标是进行公共政策评估的第一步。《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革》2008年基于现实生活中出现的问题以及问题的严重性进行政策立项，是制定公共政策的前提。公共政策出台必要性可以利用以下的逻辑来解释，即如果不出台新的政策，可能会造成各种经济、社会问题，而公共政策的出台正好解决了这些问题。美国联邦政府管理与预算办公室（OMB）就是用以下几个指标来测量公共政策必要性：“（1）项目目的清楚吗？（2）项目的设计是为了解决特定的事件、问题、需

5、求？（3）该项目的设计对于解决特定的事件、问题、需求有重要影响吗？（4）在解决特定的事件、问题、需求时，该项目是否有独一无二的作用？（5）对于解决国家事件、问题、需求等，该项目的设计是否最理想？”[4]由于任何政策都会对市场交易行为产生影响，所以制定政策时还需要考虑如何最大限度的减轻政策对于正常市场交易的干预程度。因为再有用的政策也会对市场效率产生影响。从理论和实践的角度来看，有必要限制下列公共政策：控制竞争市场的价格；限制竞争市场的生产或销售配额；对商品或服务强制执行单一质量标准，而这种标准完全能自发确定或通过买卖双方信息透明度来确定；控

6、制就业或生产的进入，除了出于公众健康与安全考虑或管理公共资源。（二）对公共政策选择的评估要提高公共政策的绩效，在出台公共政策时就需要从以下几个方面加以考虑：公共政策生效日期的选择。时间对政策规定的收益有重大影响，不同的生效日期会产生不同的收益。推迟生效可能使未来收益产生重大损失。对需要提前一年或更多来制定生产计划的行业而言，不同生效日期会有不同的成本，有缓冲期的政策比立即生效的政策成本低得多。政策的法律权限问题。一般要求，公共政策不能违背现行法律规定的权利与义务范围。如果在现行法律框架下制定更详细的政策，就要考虑政府机构的法律权限及政策规定

7、的特定要求。公共政策执行过程中监督手段的选择。为了提供最有效的激励，各级政府的执行手段各有不同，包括现场监测、定期报告和未达到要求的惩罚等。不同的监测与报告手段的成本收益不同，应该确定一个最优组合。公共政策作用对象的差异性对于公共政策本身的影响。依照预计成本与收益的不同，对于不同作用对象应该有不同的要求。企业大小不同，损益的考虑标准也不一样，如果需要大量固定成本，小企业会不胜负荷。反之，对行业龙头企业强行摊派、加重高效率企业的负担只能降低总体效率。公共政策作用对象的差异性对于公共政策制定提出的另一个要求就是选择适度的公共政策执行严格程度。通

8、常公共政策越严格，其执行成本会增加，当然其效益可能越高。但是随着严格程度加大，边际成本增加而边际收益减少。对于不同的作用对象，公共政策的严《复旦公共行政评论》《公共财政与政府改革