非政府组织及其非传统外交效应

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1、非政府组织及其非传统外交效应非政府组织及其非传统外交效应刘贞晔摘要：本文意在通过对非政府组织在外交中的主体角色和策略行为的分析，来揭示其在公共外交和国际政治中的政治效应。本文认为：非政府组织作为非传统外交中的行为主体无法用“公众”一词来表达，非政府组织作为组织化的“公众”给国家政府带来了巨大的价值塑造和权威竞争上的压力；同时非政府组织还给国家政府的形象和价值追求塑造了评判标准；非政府组织的“逆外交”活动也使其在与国家政府的博弈中扮演权威和价值理念的主导者、灌输者和塑造者的角色。非政府组织在非传统外交中扮演的角色主要可分为三类：受国家政府委托或与政府有紧密联系，承担政府公共外交职能和任务；政

2、治联盟或者伙伴，乃至是雇佣关系；跨国治理、跨国倡议或动员网络。非政府组织在公共外交中的角色作用带来了重要的政治效应：即酝酿着新型权力政治、“逆外交”政治、社会中心政治的呈现，并推动国家政治向非国家政治演进。关键词：非传统外交非政府组织“逆外交”公共外交中图分类号：D81文献标识码：A文章编号：1005-4812(2012)05-0015-22近几年来，外交社会化已然成为国际学术界研究的热土，而且学者在研究中都强调其社会性和民间渠道的特征。但是大多数文献对社会性和民间性极强的非政府组织在外交中的角色作用着墨不多，对非政府组织的非传统外交角色也缺乏足够的研究。本文对非政府组织在非传统外交中的角

3、色和主体作用的分析旨在揭示其所具有的独特意义，并由此分析其可能具有的外交效应。一、非政府组织成为非传统外交中行为主体的理由按照人们通常对非传统外交的理解，非政府组织似乎并非其中的关键概念和主要行为主体，人们把非政府组织看作是公共外交的重要行为体。一般认为，公共外交是涉及到一国政府与他国公众之间关系的一个行为领域，其中政府又居于主体和主导的地位，公众则只是公共外交的对象，而非政府组织则并非是一个得到正面直接表述的行为体。例如，学界引用比较普遍的埃德蒙·格利恩(EdmundGullion)所使用的说法，就将公共外交看作是通过导引公众态度来对政府外交政策的形成和执行发挥影响的事务。它包括一国政府

4、在他国境内培植公共观念；一国私人团体和利益集团与他国私人团体和利益集团的互动；有关外交事务的通讯报道及其对政策的影响；职业外交官和驻外记者之间的信息沟通与联络以及跨文化沟通等过[1]程；“公共外交的核心是信息和思想的跨国流动”。肯尼斯·汤普森（KennethThompson）也认为公共外交是越过其他国家的政府而直接与该国人民进行交流，其目的是直接与外国民[2]众交流以影响他们的思想，进而影响其政府决策和行为。国际传播学者罗伯特·福特纳(RobertS.Fortner)认为，公共外交就是通过公共传播手段来影响其他国家的民众，进而影响其国家政策，它寻求使外国公众建立起或改变对该国行为的看法，或

5、者影响他们对该国的政[3]治体制、经济体制、意识形态和生活方式所持的态度。国内学者也明确地持相似看法，认15国际观察2012年第5期[4]为公共外交的主要对象是外国公众，主要目标涉及到国家形象塑造和文化价值传播。不过，非政府组织在能够成为公共外交的行为主体，不仅可以从公共外交的主导性主体——政府的角度推导出来，也可以从公共外交的对象和客体——公众推导出来。因此，非政府组织还可以作为政府与外国公众以及政府与政府之间的独立干预变量来影响公共外交进程。首先，非政府组织能够成为一国政府开展公共外交和实施公共外交战略中不可或缺的行为主体。公共外交的主导者——一国政府不论其追求的公共外交最终目标是什么

6、，其直接目标都是影响他国公众以及在他国公众中实现自身的国家知名度、美誉度和认同度等国际形象、国际威望和国际合法性的提高。为此所采取的途径主要是本国政府与他国公众的双向交流，手段也主要是以传播、公关、媒体等为主。国家政府的这种外交行为及其所追求的目标具有典型的社会性特征，在这种社会性特征极强的公共性领域里，政府与社会团体等各种非政府组织相比，具有许多方面的天然不足之处。一是公共外交的对象——他国公众数量众多，个体和组织偏好差异巨大，政府行为体在公共外交活动中以一对多，效率和效果都必然较差。二是公共外交的社会性特征要求政府必须具有较高的社会信任度，但是政府与社会团体和跨国[5]公司相比在社会信

7、任度方面却处于劣势，这也必然极大地削弱政府的公共外交效果。因此，近年来，公共外交传统的“从政府到公众”模式日益式微，各种非国家行为体，特别是非政府组织开始出现在公共外交舞台上，并扮演着越来越重要的角色。于是，公共外交的扁平化时代随之到来。在名目繁多和任务庞杂的公共外交事务中，非政府组织相比政府而言具有多种优越之处。一方面，非政府组织分布广泛，在任何社会领域几乎都有专门的社会组织活跃其中。非政府组织灵活、专业、渠道多样、数