控制数量提高质量

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1、控制数量提高质量内容提要：立法为民，贵在法优。本文以重庆市的地方立法工作为背景资料，总结出提高地方立法质量在具体操作层面上应注意七个方面的问题，简称“七字”思考，即：“少”、“当”、“简”、“特”、“严”、“稳”、“合”。行文中融入了一个地方人大立法工作者关于地方立法的理论和实践的探索。关键词：地方立法提高立法质量立法为民，贵在法优。法治之法，须是良法。依我国立法法规定，省级人大及其常委会享有地方性法规的立法权。地方性法规是我国社会主义法律体系的有机组成部分，其质量高低，事关法治，事关执政能力建设，事关执政为民理念。当前，以提高立法

2、质量为重点[①]，进一步加强地方立法工作，是省级地方人大及其常委会面对新时期新要求必须做好的一篇大文章。其中需要研究探讨问题很多，可以总结提高的经验也很多。本文仅以重庆市的范围为范围，以重庆市地方立法工作的情况为情况，并主要从地方立法工作的操作层面上，提出一些思考意见，共有“七个字”，还很不成熟，只是一个老法学工作者从事地方立法工作实践一年多来得到的初浅体会。本次会议以“法治、宪政与人权”为研讨课题，属理论性很强的阳春白雪之论，笔者的些许体会或可充佐餐小谍，同时，亦意在吁请法学界同仁多关注、参予我国地方立法工作。文中不当之处，尚祈批

3、评指教。121、在立法的数量上，坚持一个“少”字重庆是共和国最年轻的一个直辖市，1997年由全国人大批准设立。七年来，重庆市人大及其常委会不辱使命，高度重视法制建设。就地方性立法而言，市人大及其常委会共审议通过和批准地方性法规案、民族自治地方单行条例210件，现行有效的157件（含单行条例2件）。其中，属于经济类的85件中，社会文化等综合类的72件。在数量上，已与北京、上海、天津、四川、浙江等省市不相上下，已经越过了地方立法的数量型发展阶段[②]。今后的地方立法工作重点，可以也应当转到进一步优化结构，以提高质量为重点上来。基于此，重

4、庆市第二届人民代表大会常委会在制订五年立法规划时，大致上控制在每年新立法规为10件左右。2003年实际完成7件新立法规。客观上讲，地方立法的空间是有限的，每一届市人大及其常委会的任期有限，能用于地方立法的时间和精力有限，一句话，立法资源有限。在有限的资源领域中，要达到优质，除了其它必备的条件和充分发挥人的主观能动性外，在工作方法上，必须控制数量。有道是“少而精”，它意味着，少才能精，多易生滥。“法繁扰民”，古来如此。地方立法发展到今天，总量上已达到一万多件[③12]，再过分追求数量的增加，势必会破坏地方立法主要是对国家法律、行政法规

5、起拾遗补缺作用的法律阶梯格局，使公民和法人在同一种法律关系中，不得不面对两、三种不同的法律条文，不胜其烦。在“人权入宪”的今天，立法者应深怀对公民基本权利和自由的敬畏之心，要防止地方立法对社会生活的过度干预。地方立法尤应做到有所为有所不为。可上可不上的立法项目，尽量不上。要集中力量制定出几件真正管用的法规，尽量避免把宝贵的立法资源花费在那些难以用国家强制力保证实施的、“无益也无害”或“有益但无用”的立法项目上，把立法工作的重点真正转到提高质量上来。这里说的控制数量，主要是指制定新的地方性法规的数量不能太多。至于对已制定的法规的修改、

6、修正或废止，则应本着实事求是、与时俱进的精神，在立法计划中予以倾斜。当然，可改可不改的一般不要急急忙忙地去修改，这是法律的稳定性所要求的。在当前，凡与行政许可法不一致的地方性法规，都应当无一遗留地清理出来，对其中设定的行政审批项目，该废止的要废止，该修改的要修改[④]。在地方立法中，坚持立、改、废并重，甚至在一段时间内向改和废偏重一些，正是提高地方立法质量所必须的。2、在立法的定位上，坚持一个“当”字12地方性法规是我国社会主义法律体系的重要组成部分。毋庸置疑，它们理当具有法律规范的共同特性。但相比于法律、行政法现，地方性法规作为法

7、律规范，“地方性”是它的第一特性。因此，对地方立法在民主法制建设和依法治国方略中的地位和作用，定位要恰当；对某项地方性法规在经济、社会或文化发展中的地位和作用，即重要性、必要性的定位也要恰当。在我国社会主义法律体系中，地方立法，就其地位和效力来讲，是居于较低层次的，即低于宪法、法律和行政法规；就其作用来讲，主要是拾遗补缺，即对中央立法的补充和细化，使上位法和国家大政方针得以有效实施。虽然地方上也有创制性立法权，可以对中央立法不便或不宜规定的事项作出规定，进行探索，但这种探索要受地方经济社会发展的客观需要、时机、经验和其他条件的限制，

8、不能刻意追求，更不能一哄而上。这就是说，地方的法制建设、我们的依法治市，就有法可依的层面上讲，主要是遵守、执行宪法、法律、行政法规，而不是搞一个地方性法规的完整体系[⑤]。况且，立法不是万能的，法律是规范调整社会生活的一种手段，不是全