我国城乡一体化改革的法制保障

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1、LegalSystemSecurityintheReformofUrban-RuralIntegrationinChina我国城乡一体化改革的法制保障文

2、郎佩娟

3、LangPeijuan

4、中国政法大学法学院教授刘高原

5、LiuGaoyuan

6、中国政法大学法学院在我国，“城乡一体化”观念大城乡均衡发展的“城乡一体化改革”启约出现于20世纪80年代末。对于什么是动，并随着统筹城乡综合配套改革试点城乡一体化，不同学科有不同界定。法地区的增加而不断推进。这一改革不仅学视角中的城乡一体化是指通过制度变需要公共政策支持，而且更需要法律制革和渐进过程，打破并最终

7、消除城乡度保障。本文关注的即是城乡一体化法二元结构的壁垒，使农村与城市获得平律制度的完善以及城乡一体化改革的法等的发展机会，使农民与市民享有平等律支持问题。除特别注明外，本文使用权利，享受平等的物质文明、政治文明的法律概念均为广义的法律概念。34和精神文明。可见，法学视角中的城乡一、完善与“城乡一体化”相关一体化直接根源于“平等保护”的法律的法律制度原则，这一原则既有实体法意义，也有我国一些法律虽未直接使用“城乡程序法意义。从实体法上看，平等保护一体化”的用语，但就其内容看却与城要求法律规则的平等，法律规则把人和乡一体化有着密切联系，可被视为是

8、城事归于一定的类别，并依某种共同的标乡一体化的依据，这些依据包括法律、准予以调整，即“凡被法律视为相同的行政法规、地方性法规、自治条例和单人，都应当以法律所确定的方式对待行条例、规章等。从城乡一体化的角度之”。从程序法上看，平等保护意味和语境观察问题，这些法律的一些内容着法律适用的公平，即“自然公正”是有瑕疵的。仅举两例说明。（NaturalJustice）。进入20世纪90例一，《土地管理法》规定了耕年代后，随着我国城乡差距的日益拉地保护的两大制度，即土地用途管制制大，旨在消除城乡二元结构壁垒，促使度和占用耕地补偿制度。该法第31条规定：“国

9、家实行占用耕地补偿制度。非协调的现象比较普遍，包括下级政府制农业建设经批准占用耕地的，按照‘占定的总体规划与上级政府制定的总体规我国各级、各类行政规划之间不多少，垦多少’的原则，由占用耕地的划之间不衔接、区域规划之间的恶性竞衔接、不协调的现象比较普遍，这方面单位负责开垦与所占用耕地的数量和质争、同级政府不同职能部门制定的专项的典型例子是土地利用总体规划与城市量相当的耕地”。占用耕地补偿制度的规划之间相互矛盾等。这方面的典型例总体规划之间的不衔接。土地利用总体立法目的是可取的，但我国耕地保护的子是土地利用总体规划与城市总体规划规划涉及土地利用的方

10、向、规模、界限现状却与立法目的相去甚远。近20多年之间的不衔接。土地利用总体规划涉及等，城市总体规划涉及城市建设用地，来，我国耕地面积持续减少，一些年度土地利用的方向、规模、界限等，城市两种规划的内容在土地利用问题上形成甚至是大幅度减少。据国土资源部发布总体规划涉及城市建设用地，两种规划的《2007年中国国土资源公报》显示，的内容在土地利用问题上形成交叉，因交叉，因此，两种规划衔接与否，不仅尽管2007年我国耕地减少的速度趋缓，此，两种规划衔接与否，不仅关系到耕关系到耕地保护，而且也关系到城市建但全国耕地仍净减少4.07万公顷（61.01地保护

11、，而且也关系到城市建设能否可设能否可持续发展。万亩）。持续发展。两种规划在制定中的不衔接35占用耕地补偿制度难以执行或者执以及在执行中的冲突是常有的事。一些行效果不好的原因之一是制度本身缺乏地方政府为了追求地方经济发展速度和执行的基础。首先，我国是一个农业国规模，往往热衷于建设大城市，有任意家，有着几千年的农耕文明，在经历了扩大城市规模的倾向，城市规划部门为世世代代的种植开垦之后，境内可用作迎合政府的这种倾向也有意做大规划，耕地的后备土地资源本已严重不足。据加剧了新一轮的圈地热。这种情形不改统计，全国现有宜耕后备土地资源1.2变，迟早会引发土地

12、危机、粮食危机乃亿亩，按照60％的垦殖率计算，可开垦至社会危机。耕地7200万亩，其中60％以上分布在改变这种情形，就需要完善相关的西北干旱、半干旱地区，质量差、生态法律制度，而城乡一体化的社会发展目脆弱、开发利用的难度极大。其次，近标则是完善法律制度的着眼点与衡量标些年来，一些地方进行房地产开发、城准之一。与城乡一体化和农民权益保护市建设、各类园区建设以及其他一些建密切相关且亟待完善的法律制度包括：设，大量占用的都是基本农田，但所补（一）《全国人民代表大会和地方偿的却是些劣质地、丘陵山地等。这些各级人民代表大会选举法》的完善新开垦耕地大多没有

13、形成新的耕作层，《全国人民代表大会和地方各级土地肥力低，耕作难度大，以至无法耕人民代表大会选举法》第14条规定：种。可见，一方面是可用作耕地的后备“省