城乡发展的政策和法制保障研究

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1、城乡发展的政策和法制保障研究“三农问题”与政策回应由于中国的三农问题的复杂性、长期性和不确定性，在客观上使法制手段的优势无法有效而及时地发挥出來，通常的做法都是经由更为灵活的政策去应对。连续多年的专门针对三农问题的“中央一号文件”就是这一做法的显著体现。从1982年1986年连续五年，从2004年2012年连续八年，中央已共发布了13个一号文件。1982年1986年的5个“一号文件”，其核心内容各有侧重。1982年的“1号文件”是对家庭联产承包责任制进行了肯定；1983年的“1号文件”是对家庭联产承包

2、责任制的定位；1984年的“1号文件”是明确了土地承包期；1985年的“1号文件”是取消了农产品统购派购，改为合同定购；1986年的“1号文件”讲的是摆正农业地位，避免农业滑坡。时隔数年后，从2004年开始又接着连续发布一号文件。但是，从1987年到2004年，屮央连续17年没出台指导农村工作的“1号文件”，这17年的“一号真空”使我国“三农”形势发牛了重大变化，带來了城乡居民收入差距拉大、农民增收困难和粮食生产持续下滑两大突出问题。自20世纪80年代末期以来，我国农业生产始终处于放任口流状态，农村经

3、济发展一直徘徊不前，出现了农民收入连续多年低速增长的恶性循环。［9］这说明，三农问题是我国天大的难题，一旦没有中央层面的一号文件的回应，其问题就是雪上加霜，积重难返。为什么中国三农问题的解决，总表现为政策回应，而不是法制保障？如前所述，这与三农问题的特殊性有关。一般而言，在一个复杂的、不确定的世界中，反复试错方能形成相对稳定的法律制度，由于中央政策具有原则性、灵活性和及时性的特征,这为地方在实际执行中留下了一定的解释空间，从而使政策在实践屮担当着事实上的试错先行者的角色。问题在于，政策对三农问题的回应

4、，在性质上属于问题或压力回应型的调整方式，在这种问题或压力回应型的政策引导下的三农问题解决思路,总是免不了头痛医头，脚痛医脚的缺陷，屮央一号文件每年锁定的问题都是“重中之重”，问题总是不断出现，政策总是跟在问题的后面不断地被动地回应。女口，有全国政协委员就建议，当前的“三农问题”应该变成“五农问题即农业问题、农村问题、农民问题、农社问题和农企问题。原来的“三农问题”已经不能反映目前农村发展中所出现的错综复杂的问题了。甚至其中的农民问题还进一步衍生出“新三农”问题随着社会经济加速转型，产业化、城镇化、工

5、业化的发展而出现的无地农民、失地农民、务工农民，这是一个数量庞大的、不断扩张的新生弱势群体，“新三农”们大部分面临种地无叩、就业无岗、低保无份的严峻挑战。［10］22-23显然，如果从这个角度去看三农问题，那么，三农问题将永远没有解决完成的时候。图1•问题回应型政策调整机制此外，政策应对总是具有权宜性，好像一直在摸着石头过河。比如，自中共十六大开始，中国共产党的正式文件中将“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制”替换为“长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经

6、营体制”,在2004年以来的儿个中央一号文件中也有所重现。两相对比，变化之处在于淡化了“联产”和“责任”两个关键词。这是因为，直到1984年，由于国家对粮食安全的重视以及粮食短缺状况确实比较明显，我国的粮食生产和流通领域仍然执行着统购统销政策。在集体经济下，农民向集体承包土地，并承诺完成一定的国家定购任务，这就是对国家和集体的“责任冬而单个小农户的具体种植决策也受到国家和集体意图的影响，因而地块虽然分包到农户家庭，但一定区域农产品的品种结构仍由集体统一规划，这就是承包基础之上的“联产”。而1984年我

7、国粮食产量突破4亿吨，较1978年增长了1亿吨，粮食大幅增产使农村第一次出现了“卖粮难”。统购统销在这种粮食生产过剩的背景下就失去了意义，于当年退出历史舞台。此后的20余年，粮食流通体制改革不断深化，粮食贸易条件和市场环境不断改善，农民的种植决策权、经营自主权也得到加强，所以就由“家庭联产承包责任制”演变为现在的“家庭承包经营制”。［11］另外，在“一国两策，城乡分割,条块打架”的二元经济社会管理体制下，再好的政策措施也会被部门利益给支解消化掉。［8］看来，“三农问题”，就问题谈问题，永远是问题。［1

8、2］用政策的手段和方式来应对三农问题，会一直处于消极应对的状态。所以，当2012年年初，当第13个中央一号文件发布时，有学者便认为“中国农村综合改革尚未破题”。［13］解决“三农问题”的两种制度路径对于屮国三农问题的解决，务实而明智的选择是：将法制保障和政策引导两种方式结合起来。一些经由政策引导下的成熟的经验和做法会有上升为法律的可能或必要，但多数实践中的问题均山政策给予直接的回应。中央一号文件是一个政策指导性质的文件，既可视为是党的政策，也可视为是国家