关于社会养老服务体系建设的调研报告

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关于社会养老服务体系建设的调研报告　　老年人是社会的重要群体，是实现家庭幸福、社会和谐的重要力量，也是社会治理的重要组成部分。当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，养老问题已经成为关系国计民生、社会稳定的重大问题。根据党校的教学安排，20XX年5月中下旬就加快我省养老服务体系建设问题，进行了考察调研，参阅了国内外相关资料，形成了这一调研报告。　　一、社会老龄化的特征　　（一）老龄人口进入快速增长期。国际上通常将65岁及以上的老年人口大于7%或60岁以上人口大于10%，作为一个国家或地区进入老龄化的标准。根据全国老龄工作委员会发布的研究报告指出，中国于1999年进入老龄社会，预计到2020年65岁以上老年人占总人口的比例将从7%增长到14%。当前，中国老龄化正处于快速增长的二十年，老年人的数量将以3.28%的增长速度逐年增加，远远超过中国的人口增长速度（20XX年中国人口增长率为0.495%）。　　截止20XX年底，全国60周岁以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，占全世界老年人口数的25.5%，预计2020年将达到2.43亿。浙江省60岁以上老年人口857.69万人，占总人口的 17.87%，高于全国3.5个百分点，预计到2020年，全省老年人口将达1122万人，约占总人口的21%。　　而XX市更是比全国平均水平提前12年进入老龄社会。2013年底，XX全市60岁以上老年人口134.88万人，占总人口数的19.1%，比上年增加6.99万人，比重比上年提高0.84个百分点，超过广州（15.4%）、南京（18.18%）等大城市。　　（二）老人健康素养较低。据世界卫生组织统计，发达国家60岁以上老年人口中身体健康的比例超过60%，而我国只有43%左右。老年人最渴望健康，但老年群体又是疾病特别是慢性病的高发群体，同时，老年群体的健康素养却低于其他群体，据卫生部“中国居民健康素养调查”表明，我国城乡居民健康素养总体水平为6.48%，即每100人不到7人具备健康素养，而55－64岁年龄组为4.69%，65－69岁年龄组最低为3.81%。　　（三）老龄化超前经济发展。发达国家的人口老龄化是伴随工业化、城市化的发展，在经济发展水平较高的情况下到来的，而中国是在经济实力尚不够发达的情况下迅速到来。西方发达国家一般在人均GDP10000美元左右进入老龄社会，而中国在人均GDP840美元就进入老龄社会，是典型的“未富先老”。加之社会养老保障制度不完善，养老服务体系不健全，导致“未备先老”。　　（四）空巢老人和失能老人比重高。90年代以来，城市化、工业化、现代化的发展，我国社会家庭结构逐步小型化，劳动力转移造成我国“空巢家庭”越来越多，城市“空巢”老人比例已经达 50%左右。目前，XX全市纯老年人口家庭的老年人有24.88万人，占老年人口的18.45%;失能老人和半失能老人8.22万人，占老年人口的6.1%。　　二、社会养老体系存在的问题　　（一）养老服务功能单一。由于老人的情况差异很大，如性格差异、健康差异、文化差异、收入差异等等，因此对养老服务得需求表现出多元化的特征，而目前养老服务主要集中为单一的家政服务式功能为主。据XX市有关部门调查，老年人想入住养老机构而没有入住的原因中，41.9%是因为没有合适的养老机构能够提供多元需求的服务，他们盼望有满足不同层次需要的养老机构能为他们提供全面综合的服务。　　（二）养老供需结构性失衡。在养老机构和床位总量不足的情况下，有些养老机构门庭若市，一床难求，甚至出现“千人等一床”的现象；有些养老机构却门可罗雀，入住率很低。据调查，全省现有养老机构床位闲置率平均达30%左右，其中乡镇养老机构闲置率大约在40%—50%之间。截止2013年年底，XX市养老机构床位数(不含居家养老照料中心床位)44601张，平均每百名老人拥有床位数3.31张，而入住老年人仅18945人。 　　（三）居家养老发展艰难。居家养老服务在养老服务体系中处于基础地位，目前我省XX、宁波、嘉兴等地探索了许多好的经验，但是发展仍然步履艰难，主要体现在居家养老服务缺乏基础设施；缺乏长效的经费保障机制；居家养老服务氛围不浓；服务内容单一等问题。　　（四）养老服务产业链尚未形成。长期以来，我国把社会养老服务定位在社会福利事业的一部分，从上世纪80年代才着手改革社会养老福利制度。由于养老事业市场化改革起步晚，导致养老产业的市场化程度低，相对于庞大的老年群体、快速发展的老龄化和巨大的老龄化市场需求，社会养老服务产业链的发展存在明显滞后。目前XX养老产业化氛围不浓、产品缺失、企业举步维艰，尚未形成完整的产业链，与巨大的市场需求相比，对经济增长的贡献率比重过小。　　（五）营利性养老机构发展受限。目前养老的政策重点还是以扶持公办非营利性养老机构为主，同时在现有的养老体制下，有不少政策难以适应和落实，比如投资项目落地难，目前营利性养老机构用地指标基本无望；扶持政策落实难，民营养老机构实际获得的政策支持很少，导致品牌化的养老机构少。　　（六）养老服务人才严重短缺。我省现有养老护理人员大都为外地劳动力和本地已退休人员，且以女性居多，男性护理人员较少，普遍文化程度不高，大都没有经过系统的专业化培训，与老年人的需求存在较大差距。受过专门培训的护理、助老人员，因为待遇不高、劳动强度大、社会有偏见等原因，流动频繁。 　　（七）养老服务标准缺失。长期以来，我国一直没有养老服务强制执行的硬性指标，随意性较大。如一般要求养老机构护理人员和老人之比是：全护理1:2，半护理1:3，自理1:5。但事实上，全省能够达到这个比例的机构很少，有的机构一个护理人员需要照顾十几个乃至七八十个老人，这也是导致养老服务水平较低的重要原因之一。　　三、养老体系建设的设想　　建立完善的养老体系是世界各国普遍面临的问题，由于各国政治、经济、文化和历史条件的不同，在养老模式上也是有差异的。在充分借鉴国外及台港地区成熟的经验，特别是日本、韩国、台湾地区等与中国文化背景相近的成熟经验，通过对美国法制化养老模式、英国社区照顾模式、日本的看护保险制度、台湾的非正式照顾体系和正式照顾体系等比较分析，认为应该建立符合中国国情和时代要求的，以养老大数据为支撑，以养老标准化服务为依托，能够满足多层级、多需求、多服务的社会化养老体系，大力发展养老产业，打造“银发产业链”，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，保障民生幸福，实现和谐社会。社会养老体系建设主要包括以下5个方面：　　（一）要发挥政府的保障和引导作用。 　　今年以来，浙江省连续出台了《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（浙政发[20XX]13号）、《浙江省人民政府关于发展民办养老产业的若干意见》（浙政发[20XX]16号）、《浙江省人民政府关于促进健康服务业发展的实施意见》（浙政发[20XX]22号）等一系列政策，明确提出把发展养老服务业作为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。在完善社会养老体系过程中，政府应发挥两方面的作用：　　1.对困难老人的保障作用。对于生活困难的老人，政府应主动承担责任，保障老年人的基本需求，目前，英国、美国等都建有大量福利院，专供低收入、孤老等生活困难的老人养老。　　2.对社会养老服务的引导作用。养老本质上是一种社会公共事务，应依靠政府来引导。从国外的经验来看，养老的法律和服务标准需要政府制定，服务质量和服务水平需要政府监督，支持政策需要政府出台，全社会敬老爱老的氛围需要政府引导人民来营造，老年人的权益也需要政府保障和维护，特别是养老服务网络，更需要在政府的引导下建立。　　（二）建立多层级的养老模式体系。　　应根据养老服务需求评估情况，按照老年人的不同年龄阶段、不同收入层次、不同健康级别，建立服务多样、功能完善、目标明确的养老模式体系。因此，要应积极探索按需分类，建立资源优化型机构养老体系。 　　1.建立福利型和市场型相组合的养老机构体系。两种类型的养老机构针对不同的老人群体，互为补充、互为支撑，应该两手都要抓。福利型养老机构，应是公办或民办非营利型养老机构的主要职能定位。服务对象应该是特殊老人和普通老人群体中80岁以上高龄、失能和半失能、低保及低保边缘、空巢等老人，体现政府在维护社会公平方面的职责和作用。市场型养老机构，应是营利型养老机构的主要发展方向，目标满足有较高支付能力群体的养老需求。收费标准市场化，养老服务高标准，以满足一部分经济条件好、生活自理能力强的老人的养老需求，服务主要由个人或者家庭向市场进行购买。　　2.建立配套的老人关怀需求机制。根据老人健康发展的特征，合理配置养老机构的比例。依据老人们需求，可将养老机构进一步划分为老人养生院、护理院、护养院、关怀院等，逐步实现养老机构的分类管理、分类发展、互动对接，供不同需求的老人选择，改变目前养老机构集健康老人到失能老人、临终关怀于一院的状态。　　3.强化养老机构示范建设。要确实发挥养老机构在养老服务体系中的骨干作用，除提升、凸显其专业性、规范性服务，以满足特殊老年群体的服务需要外，还应大力发挥其对家庭、社区示范和辐射职能。重点建设一批建筑设计符合国家标准，设施设备完善、管理规范、服务优质的养老机构，为社区养老服务建设提供组织、管理、服务等示范。　　（三）重点推进居家养老服务。 　　居家养老是当前的国际趋势，但是让老人回归家庭的养老方式不同于传统的家庭养老，而是一种将居家和社会服务相结合的养老方式。居家养老可以不必使老年人脱离原有的居住环境和社会关系，也方便子女在闲暇时照顾老人，老人的情感需求能够得到充分满足。因此，要有效推进居家养老的社会化、专业化、规模化，努力形成专业化服务、连锁化经营、标准化管理、特色化发展的格局。　　1.搭建养老服务平台。在社区建立智能化管理服务平台，实施“菜单式”服务，开发“亲情呼叫系统”，扩展“一键通”服务模式、“电子保姆”等高科技服务项目，探索建立“没有围墙的敬老院”。　　2.完善养老服务功能。通过现代化信息技术和先进的交通设施建设，进而提升社会养老服务能力。鼓励创办家庭护理院、托老所、日间照料中心，探索成立老年服务公司，切实将社区互助与提供有偿服务结合起来。创新养老服务模式，支持提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务。拓展老年服务项目，开发老年产品用品。　　3.推动医养融合发展。老年人生理机能衰退及疾病的发展是一个不断深化的过程，同时，老年人因健康状况的变化而需在家、医院、专业照护机构之间转移。因此要探索医疗机构与养老机构合作新模式，合理布局，构建起家庭—社区—护老院—护养院—关怀院的网络，使老人得到衔接良好，考虑全面、连续有序的照护。　　（四）加强养老服务实行标准化管理。 　　养老服务是一项高风险行业，老人很容易出现意外，导致很多投资者或机构因畏惧风险而不敢从事此项服务。通过出台明确的标准，一方面保障了养老服务的质量，另一方面也规避了养老机构和人员的风险，解除了社会力量参与养老服务的后顾之忧。如西方发达国家就对老年人分级，在入住养老机构之前，采用的通常是日常生活活动（ADL）指标。服务的项目和标准都有明确规定，老人一旦入住即可无所顾虑。　　目前，国家民政部等5部委已经出台的《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（民发〔20XX〕17号）要求，因此，要根据地区老年人养老需求的差异，尽快研究并出台养老产业的准入标准、养老社区的建设标准、运营管理标准和动态评估机制，保障养老产业科学规范有序发展。　　同时加快养老服务信息化综合平台建设，推广建立老年人基本信息电子档案，整合社会信息网络资源，建设以网络为支撑的养老机构信息平台。通过建立统一的养老需求评估机制，实现一体化、分级分类管理的老年人护理服务链，将各级养老机构、街道居家养老服务中心、医疗保健中心、120急救中心等资源整合纳入到统一的养老信息化服务平台中，通过该平台实现对老年人进行的统一、及时管理，并及时处理老人的咨询等服务请求信息，实现医疗保健远程服务。让老人安心，家属放心。　　（五）要大力推进养老产业链的发展。　　养老产业拥有横跨一、二、三产的庞大产业链，市场潜力巨大，将在经济结构调整，产业转型升级，促进消费，拉动内需等方面发挥重要作用，未来必将成为浙江经济发展的新蓝海。 　　1.要大力培育营利性品牌化养老机构。虽然养老是社会公益事业，但是只有市场化运作，才能有效配置市场资源，提高养老服务水平。应该鼓励社会资本以多种合作方式，打造不同层级的养老设施与养老机构，推动社会专业机构以输出管理团队、开展服务指导等方式参与养老服务设施运营，引导养老机构向规模化、专业化、品牌化、连锁化方向发展，从而满足不同的养老需求。　　2.要大力培育养老产业链的发展。将老龄产业作为扩大内需、创造就业的一个重要方面，构建投资主体多元化、服务层次多样化、服务提供社会化的养老服务产业体系，努力把XX建成全国养老服务示范区、老年用品研发、制造基地和产品集散中心，不断提升社会养老服务体系建设的社会化、商品化、市场化水平。　　3.支持培育养老产业基金或信托。养老项目是长周期项目，需要投入大量资金，从而带来巨额资金成本的压力。特别是对持有物业为主的专业养老机构而言，需要得到低成本、长周期的资金支持。因此要大力支持和培育养老产业的基金和信托产品，吸引大量以追求投资回报安全稳定为主的资金投入到养老项目中，或者制定以房养老的专项信托产品，支持养老产业的发展。