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《论公共政策制定和实施中的利益均衡---中央与地方关系的制度创新取向》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。
1、文摘:中央与地方的关系一直是行政学研究的重点。随着我国分权化改革与市场化改革的不断向前迈进,中央与地方之间的利益差异日渐凸显。在利益多元化格局已经形成的今天,如何处理好中央与地方之间利益关系的问题显得格外重要。为此,本文借鉴西方经济学的一些方法分析了中央与地方之间利益关系的变动与均衡过程,并针对转轨时期如何降低两者之间的交易成本,提高政策资源配置效率的问题进行了一些制度创新分析。全文:论公共政策制定和实施中的利益均衡---中央与地方关系的制度创新取向黄晓军 中央与地方的关系一直是行政学研究的重点。随着我国分权化
2、改革与市场化改革的不断向前迈进,中央与地方之间的利益差异日渐凸显。在利益多元化格局已经形成的今天,如何处理好中央与地方之间利益关系的问题显得格外重要。为此,本文借鉴西方经济学的一些方法分析了中央与地方之间利益关系的变动与均衡过程,并针对转轨时期如何降低两者之间的交易成本,提高政策资源配置效率的问题进行了一些制度创新分析。一、我国政府纵向权力的调整历程纵向权力的配置是调整中央与地方关系的一项基本内容。从建国到改革开放前的30年中,为了适应不断变化的革命与建设形势,我国政府的纵向权力分配经历了多次调整。但这一时期的调
3、整没有从根本上触及高度集权的计划管理体制,地方政府没有能够成为相对独立的权利义务主体,因此只能形成行政体系内的暂时平衡。十一届三中全会以后,我国开始对传统的高度集权体制进行改革,逐步改变了旧格局下中央与地方关系的模式,使纵向权力的调整有了实质性的进展。纵观20余年来的纵向权力调整,分权是贯穿其中的一条主线。分权改革集中地体现为中央与地方政府财权与事权的调整。1.财权下放。1980年,中央改变了统收统支的政策,实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制;1985年,对各省、自治区和直辖市实行“划分税种、核定收支、分级
4、包干”的改革措施;1988年,全面推行财政包干办法,对各省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”、“定额补助”等不同形式的包干办法。通过这些改革,扩大了地方政府的财政管理和支配权限,调动了地方政府的积极性。1994年起实行在划分中央与地方事权基础上的分税制,进一步规范了中央与地方的财政和税种关系。2.事权下放。通过经济体制改革,中央政府向地方政府下放了部分事权,其内容涉及金融管理权、投资管理权、外贸管理权、社会事业管理权、物价管理
5、权、物资统配权、公共事务管理权等。这些举措大大扩大了地方利益,也加重了地方政府管理地方事务的职责。二、中央与地方利益关系的变动利益关系是行为主体之间最基本的社会、经济关系,不同的行为主体即利益主体之间的利益差异及诸主体对这种差异的追求是利益关系演变的动力所在。中央与地方作为一个系统,其相互之间的利益关系是永恒的,只要中央与地方相对存在,就会有中央与地方各自的利益关系。在改革开放以前,我国实行的是高度集中的计划经济体制,在这种体制下,中央与地方之间的利益关系表现出高度的整体性。中央政府凭借指令性的计划来确定利益的分
6、配,地方政府虽然也存在局部利益,但这种局部利益只能无条件地服从中央政府的整体利益。这种服从是以行政强权作为后盾的。在这种利益组织形式下,地方政府的利益主体意识淡化,利益差别模糊,从而造成了中央与地方利益关系的单一,即过多地表现出一致性而掩盖了差异性。随着改革开放的推进,我国逐渐从计划经济体制向市场经济体制过渡。在市场经济条件下,社会利益资源的配置是通过市场需求进行的,这种配置方式使得作为利益主体的地方政府的利益意识逐步觉醒进而产生了对利益追求的冲动。而且此时中央与地方之间的利益差异开始呈现出显性化和公开化的特点,
7、因为只有承认并肯定差异的存在,才有交换的产生和发展。市场经济条件下利益组织形式的变化摒弃了传统的低效率利益配置方式,由此也加速了利益多元化格局的出现。三、新利益格局下中央与地方的政策冲突市场机制的运行使地方政府产生了利益追求的冲动,但是这种冲动要转变为现实的利益竞争行为还需要另外一个条件,那就是地方政府手中掌握的权力权限。在计划经济体制下,地方政府即使存在着利益追求的冲动,也很难将其付诸行动。而改革开放以来,经过纵向权力的不断调整,地方政府获得了较大的财权和事权,管理权限进一步得到扩大,此时地方政府的利益追求冲动
8、就可能变为实际行动了。可以这样说,经济体制的转型赋予了地方政府利益追求的主观条件,体制转型中进行的分权改革又赋予了地方政府利益追求的客观条件,在主观条件和客观条件同时具备的情况下,地方政府与中央政府之间基于利益冲突而产生的政策冲突就在所难免了。中央与地方之间的利益竞争是建立在地方利益双重性的基础上的。一方面,地方与中央的根本利益是一致的,都是为了发展生产力,提高人民生活水
