宋才发：新型城镇化进程中节约集约用地的法治问题探讨

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1、宋才发：新型城镇化进程中节约集约用地的法治问题探讨新型城镇化进程中节约集约用地的法治问题探讨宋才发*作者简介宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，国家二级教授，博士生导师。中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。基金项目：论文为2013年度国家社科基金项目：《民族地区土地流转中农民的可持续发展问题研究》（项目批准号：13BMZ076），2014年度国家社会科学基金重大项目：《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究》（批准号为:14ZDC025）

2、的研究成果之一。（中央民族大学　法学院，北京100081）摘要：新型城镇化是经济社会发展的重要引擎，新型城镇化建设要向存量土地索求发展增量，新型城镇化建设必须通过节约集约促转型。城镇化进程中土地资源浪费存在三大主要问题：一是城市建设“摊大饼”式快速扩张，二是城镇居民住宅楼空置率居高不下，三是城镇新居民两栖占地情况异常突出。完善新型城镇化进程中节约集约用地的法治途径在于：必须尽快修订和完善城乡土地利用规划，建立各类建设用地的定额标准，建立耕地保护的长效机制，制定和完善耕地保护的法律法规。关键词：新型城镇化；

3、节约集约用地；土地利用规划；用地定额标准；耕地保护法律规范2015年7月1日通过并实施的《中华人民共和国国家安全法》（以下简称为《安全法》），首次将粮食安全和生态安全纳入国家安全体系，第22条、第30条专门就国家的“粮食安全保障体系”和“生态环境保护制度体系”做出具体详细的规定。这对于推进我国土地资源法治化建设，无疑具有极为重要的理论遵循意义。本文拟就新型城镇化进程中节约集约用地的法治问题展开探讨，以就教于大家。一、新型城镇化进程中节约集约用地的基本涵义新型城镇化是经济社会发展的重要引擎。新型城镇化的本质

4、是要实现城乡统筹发展，并不像通常所说的“把农村常住人口向城镇有序转移”那么简单。从理论的视角窥视新型城镇化，就是一个试图全面整合城乡聚落的体系，把大小规模不同、性质功能各异、自然环境有别的各类聚落，整合成为一个有机统一、和谐有序的发展整体。因而把新型城镇化描述为“城乡聚落体系结构合理化”的过程，聚焦为经济社会发展的重要引擎，对于像中国这样一个农业人口占绝大多数的发展中国家来说，确实具有极为重要的划时代意义。目前正在全国依法推进的新型城镇化，将其与国外的城镇化和我国过去的城镇化相比较，它的最大亮点就是“城乡

5、统筹、人地协调”，着力打造和谐发展的“人”的城镇化。就人口城镇化与土地资源的密切关系来说，它实质上又是一个资源和要素，在空间结构上整合优化的过程。其中，关键因素就是要实现对稀缺的土地资源，有效地进行节约集约利用和高效配置。可以说依法依规节约集约利用土地，既是落实最严格的耕地保护制度的基本国策，又是合理有效地解决城乡建设用地供需矛盾的重要举措。应当对所有在建项目的投资强度、容积率、绿地率，以及生活服务设施用地所占比例情况进行严格审查，凡是超过国家规定的用地控制标准或者不符合国家用地政策规定的建设项目，各级政

6、府一律不得越权违规批地。这里还有一个需要未雨绸缪的问题，什么问题都不能走向极端，必须高度警惕某些地方政府和官员，将节约集约用地的举措“政绩化”。要防止任何以节约集约用地的名义，排斥和挤占经济社会发展必须的建设用地。11在2016年即将开始的“十三五规划”建设期间，也就是我们通常所说的到2020年，我国将面临着解决“三个1亿人”有序进入城镇的重大问题：一是要解决1亿农业人口到城镇安家落户问题；二是要解决1亿人居住的城镇棚户区和城中村改造问题；三是要实施1亿人口在中西部地区就近城镇化问题[1]。鉴于这“三个1

7、亿人”本身固有的不同情况，解决问题的途径和办法也就不一样，这里以笔者实地调研过的四川省巴中市农村就近城镇化为例来展开论证。巴中市2012年经国务院批准为“秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划三大中心城市”之一。巴中市通过修编土地利用规划，为新型城镇化的“巴山新居”绘制蓝图，通过土地整治“筑巢引凤”搭建平台、“统规自建”以奖代补惠及农户、试点农地流转统筹城乡广泛融资，在农村推动“产居结合”实现就近城镇化方面成效显著。巴中市不仅坚持集中连片搞开发式扶贫攻坚，促使巴中农民群众从散居变为聚居；而且通过改变居民的生产生

8、活方式促进生产关系调整，成功地实现了农民就近城镇化的目标[2]，为全国农民尤其是民族地区农民就近城镇化积累了宝贵的经验。新型城镇化建设要向存量土地索求发展增量。中共中央、国务院在2014年3月16日颁布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，提出要“建立低效建设用地再开发”的激励约束机制，盘活利用城镇存量建设用地[3]。就理论分析而言，“新增建设用地”与“存量建设用地”是两个性质完全不同的概念：（1）在土地占用方面