财政资金关于加强全口径预算管理的思考

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　　财政资金关于加强全口径预算管理的思考上城区财政局　王　颖　陆舒怡　黄怡雯　　公共预算是政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济之中并与公共财政相适应的国家预算类型。自1995年实施《预算法》以来，我国初步形成了全口径的预算体系框架，中央自2013年起已完整地向全国人大提交四本预算。全口径财政预算将更有助于财政资金的规范管理，更有利于财政资金的公开、透明，也便于更好地接受监督。 　　所谓全口径预算，就是要对政府的全部收入支出实行统一、完整、全面、规范的预算管理。即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算管理。党的十八届三中全会对全面深化改革进行了部署，其中就把完善公共财政预算，建立全口径预算体系作为经济体制改革的重中之重。2014年8月31日，全国人大常委会审议通过的新《预算法》，明确把形成公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算全口径预算体系，完整、全面、真实、准确地反映财政收支状况作为预算体制改革的重要内容。可见，全口径财政预算改革已成为当前深化财政体制改革的关键环节。　　一、当前区县级全口径预算管理中存在的问题　　目前，尽管地方各级财政在推动和完善全口径预算管理上已取得了一些成绩，但仍存在着一些突出问题，主要表现为预算管理方法不细致、编制内容不全面等问题，较大限制了财政管理精细化、科学化发展。　　（一）预算编制的完整性有待进一步提高　　全口径预算指的是政府的所有收支管理，包括公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算四本账。然而，长期以来区县级财政预算安排存在“重公共财政资金、轻其他资金” 的情况。在财政预算报告中，对公共财政预算资金的预算编制很重视，按收支科目分门别类进行了详细安排，并具体安排到部门预算。但对政府性基金和国有资本经营等预算往往只在预算报告中列示收支大数，或者简单进行分类。另外，区县级财政还有大量的建设资金未纳入预算管理。全口径财政预算制度尚不完善。　　（二）收入预算的科学性有待进一步加强　　收入预算安排是财政预算安排的前提和基础。区县级财政支出预算安排一般采取零基预算法，而收入预算一般采取基数加增长模式。主要是因为财政部门不直接从事税收、土地收入等财政收入具体征管工作，收入的基础数据由税务、土地等征管部门掌握，由于信息的不对称，财政预算编制人员难以准确掌握收入增减的具体数据。另外，财政收入还会受到经济波动等环境因素的影响。因此，区县级财政部门在汇编收入预算时，基本都是在上年收入完成数基础上，根据支出需求情况确定收入增长率来安排收入预算，收入预算的科学准确性不高。　　（三）预算编制的准确性有待进一步提升 　　在新《预算法》出台前，我国与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出包括教育、科技、社保等多个大类。而在实际预算执行时，即使这些法定支出事项不需要这么多资金，也不得不按挂钩比率或增幅予以安排，往往会造成这些法定支出资金使用的效益不高。另外，区县级财政资金中还有大量要求专款专用的资金，均明确安排具体用途，不能统筹安排使用。专项资金固化用途后，常常因没有符合用途的项目，造成决算时专项资金结余较多的现象，使预算安排脱离实际。　　（四）预算支出的标准化有待进一步健全　　财政支出的预算于部门支出预算的汇编。部门、单位行政运行经费和专项经费的确定就涉及到支出标准的问题。会议、接待等行政运行经费的预算安排需要确定统一、合理的支出标准；专项资金预算安排也需要根据单位的工作性质、繁简程度等具体情况确定合理的支出标准。但区县级财政往往行政经费支出标准多年不变或过粗，而单位专项的安排随意性又较大，造成预算追加频繁，约束力不强。　　二、上城区全口径预算管理工作实践 　　根据全口径预算管理的要求，自2012年起，上城区预算报告已包括公共财政预算、政府基金预算和国有资本经营预算三部分。社会保险基金由市级统筹管理，不列入区级层面。上城区预算编制范围为所有与区财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的区级行政事业单位，包括主管预算单位和基层预算单位。编制内容为：基本支出预算编制、项目支出预算编制、政府采购预算编制和非税收入执收计划编制等。　　预算编制程序实行“二上二下”。“一上”即各预算单位根据区财政局预算布置要求，编制本单位预算建议，报主管部门审核汇总后上报预算建议草案及基础资料；“一下”即区财政局根据相关政策依据和综合财力情况，逐项审核部门基本支出和项目支出预算建议草案，并下达部门预算控制数；“二上”即各预算单位根据财政部门下达的预算控制数，结合本单位工作计划和预算管理要求，调整本单位预算建议，报主管部门审核汇总后报送区财政局；“二下”即区人代会审议通过后20天内，区财政局汇总部门预算建议草案及区级专项预算，形成全区年度财政收支预算草案，经区人代会审议批准后下达各部门。 　　为提升预算编制的科学性，近年来，上城区积极探索实践科学的预算编制方法，防范或阻止不合规或低效的预算支出。2012年年底，上城区在全市率先开展了参与式预算监督试点工作，即是由人大负责组织，人大代表和群众代表参与，对政府及部门预算编制、预算执行情况进行民主恳谈，从而实现实质性参与的预算审查监督模式。2012年上城区选定了区民政局和区残联两个部门为试点单位，2013年到2014年上城区参与式预算试点逐步扩大到4家和5家单位。通过参与式预算“参与恳谈—提出意见—部门反馈—调整预算—付诸实施—期中恳谈—适当调整”的编制和执行流程，尽可能提高预算刚性，体现预算编制的民主性，使有效的财政资金发挥更大的使用效益。　　三、上城区全口径预算管理改革思路　　针对当前区县级财政全口径预算管理中存在的问题，以及根据新《预算法》和预算管理体制改革要求，上城区积极探索预算体制改革思路，在完善现有报告的基础上，逐步提升预算编制的科学化、规范化、精细化水平。　　（一）提高预算编制的完整性　　根据全口径预算管理要求，将全部政府性收入支出全部纳入预算管理，并报区人大审查，实现人大对财政资金的全口径监管。一是扩大财政预算范围。除了目前纳入预算范围的财政拨款外，部门自行组织的收入、部门上下级资金的划转、年终结转结余等全部财政资金均纳入预算的 “总盘子”。同时，基于公平原则，逐步扩大国有资本经营预算范围，选择部分效益较好、有一定规模的国有企业逐步纳入财政预算，最终实现将全部国有企业纳入预算范围。另外，在债务管理方面，开展全区存量债务分类甄别，逐步将政府债务也纳入预算盘子。二是细化预算编制内容。按《政府收支分类科目》要求，将预算功能科目编到项级，经济科目编到款级。通过细化部门预算，较清楚地反映单位支出情况，提高预算编制的透明程度，让内部人员能“说得清”，外部人员能“看得懂”，成为实现内部控制与外部监督的实质所在和落脚点。　　（二）建立科学预算平衡机制　　科学确定每年的收入预算。密切关注宏观经济形势和上级财经政策的变化，分析测算对区级财政收入的影响；定期了解收入财源税基变化情况，做好各项收入的调查研究和数据统计分析，合理测算全年收入。同时，随着经济社会的不断发展和现代财政制度改革的不断深入，目前（预算法）确定的“收支平衡、略有结余”预算安排原则将可能被打破。按照上级部门安排和要求，可适时建立滚动预算及跨年度预算平衡机制。根据财政中长期规划，编制2～3 年的跨年度财政预算，当年收入完成超预算较大时，可以将下一年度的支出提上来安排；当年收入难以完成预算指标时，可以将部分非刚性支出项目结转下年安排支出。　　（三）加大预算编制统筹力度　　按照中央和省、市关于预算管理体制改革的要求，进一步加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。一方面，加强政府性基金预算与财政公共预算有效衔接，符合政府性基金支持方向的项目，财政公共预算不再重复安排；财政公共预算安排不足的项目，可由政府性基金进行补充。同时，建立健全政府性基金沉淀资金调控机制，缓解地方财政—般预算支出压力。另一方面，逐步提高国有资本经营预算收缴比例，调整支出结构，建立起国有资本经营预算与一般公共预算的通道，提高国有资本经营预算支出用于民生类支出的比重，将民生项目支出比重提高到50%以上，实现国有资本预算全民共享的机制。　　（四）建立合理支出标准体系 　　根据本地的实际情况定期分类确定公用经费标准，认真研究部门、单位的工作职责和工作性质，通过横向比较、预算评审、政府采购等形式确定专项资金安排标准；细化部门预算编制，将部门预算明细到项目，经人大批准后公开，接受群众的监督。同时，要严肃预算约束，严格按照上城区新出台的会议费、培训费、因公临时出国费等管理规定，加强对“三公”等公用经费管理，在确保部门、单位的正常运转经费的需求上，大力压减部门单位非必需支出，规范支出管理，堵住部门、单位追加经费的源头需求，从而减少预算追加，严肃预算约束力。