城乡统一的建设用地市场的现状与构建策略研究

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1、城乡统一的建设用地市场的现状与构建策略研究　　摘要：由于我国二元结构国情的特殊性，长期以来建设用地使用制度一直是“城乡有别”，我国城乡建设用地市场是割裂的，由此造成土地资源配置的低效和农民集体土地财产权益受损。通过对当前我国城乡建设用地市场的运行现状分析，提出了城乡建设用地市场一体化的建设策略。关键词：城乡统一建设用地用地市场现状中图分类号：TU98文献标识码：A伴随着城镇化、工业化进程的加速推进，集体建设用地自发进入土地市场隐形流转已成为当前社会的一种普遍现象，并由此引发一系列不良经济和社会问题。目前，国土资源部已将我国城乡统一土地市场的建立作为重点工作之一，有关农村集体土地出让和转让的

2、政策也将陆续出台，这些都将极大地盘活集体土地尤其是集体建设用地市场。由此，在我国建设用地总量不变的前提下，如何解决城市用地困难和盘活农村土地成为一个亟待解决的问题。1城乡建设用地市场现状分析6我国国有土地市场制度日趋完善，农用地使用制度也在不断进行变革，然而农村集体所有的建设用地使用制度这块却一直没有较大进展。根据《宪法》和《土地管理法》规定，只有集体经济组织的公共设施、公益事业、乡镇企业和农民住宅可以使用集体土地，否则集体土地使用权不得出让、转让或出租;所有城市企业、城市居民等进行建设必须使用国有土地或建设需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征用将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给

3、土地使用者使用。这样，以二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民身份相挂钩，就形成了典型的城乡建设用地分割双轨制。目前，在经济发达地区的城郊结合部地区，农村集体建设用地以出让、转让、出租、抵押、土地使用权作价出资入股、联营、兼并和置换等形式自发流转的数量和规模已不断扩大。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次提出要“建立城乡统一的建设用地市场”，同时指出“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。这一文件精神为我国城乡建设用地市场由割裂走向统一以及最终实现“集体土地与国有土地同地、同价、同权”提供了政策空间，也为推进相关领域的改

4、革指明了方向。在这种实践和政策背景下，亟待对我国城乡统一建设用地市场构建问题进行更深一步的理论探究，从而更好地为我国城乡统一建设用地市场的构建提供理论支撑。因此，本研究具有重要理论与现实意义:6构建城乡统一的建设用地市场，首先是发挥市场配置基础性作用的必然选择；其次是规范和完善土地市场体系的需要；再次是打破城乡二元结构，缩小城乡经济差距和实现城乡一体化和谐发展的迫切要求。2城乡建设用地市场一体化的构建策略2.1集体建设用地市场的建设6构建城乡统一建设用地市场的关键在于将集体建设用地使用权配置市场化，即通过集体建设用地使用权出让、流转、入股、联营、租赁、抵押等方式进行市场化配置。而建设一个集

5、体土地使用权的流转市场是十分必要的。对于非公益性的项目使用集体土地的，经土地行政主管部门审核后，集体经济组织可以将土地使用权出让，受让方获得集体土地使用权，但是要与集体经济组织办理手续，并由土地行政主管部门审核、发证。这样，一方面，集体土地使用权的受让者可以使用集体土地实施项目；另一方面，集体经济组织也从土地使用权的流转中受益。集体建设用地流转是集体建设用地使用制度的重大改革，当前应坚持“试点先行，稳步推进”的原则，认真抓好试点工作，通过试点，探索集体建设用地使用制度改革和流转管理的政策思路和管理方式。集体建设用地流转的本质是土地权利的移转，而产权清晰是土地市场运行的必要前提和基础。产权清

6、晰首先要明确土地财产权的归属，其次要严格界定土地权利的主体与客体、权利与限制、取得与丧失等。此外，为优化集体建设用地资源配置，完善城乡统一的建设用地交易市场管理秩序，应建立集体建设用地交易中心，构建统一的集体建设用地交易平台，集体建设用地的流转纳入有形土地市场统一交易。2.2深化征地制度改革，完善土地征收和征用市场按照严格界定公益性和经营性建设用地的要求，出台界定土地征收范围办法，逐步缩小征地范围。我国的土地征收市场分解为土地征收市场和土地征用市场。土地征收市场的基本特征是政府凭借国家权力强制性地取得(或获得)集体土地所有权，永久性地转为国家土地所有权，并进行合理补偿。土地征用市场则是在不

7、改变土地所有权性质的前提下，强制性地取得土地使用权，并进行合理补偿的行为。土地征用的对象既可以是集体土地使用权，也可以是国有土地使用权，征用完毕，需要归还。同时必须适应公共和公益事业逐步市场化的发展要求，允许农民土地承包经营权和集体土地使用权“入股”或租赁。对非公益性用地则禁止采用国家强制的征收或征用方式，而应交由集体经济组织和农民与用地单位自主自愿协调，由市场决定。2.3构建城乡统一的建设用地流转模式6目前我国城乡建设