新型城镇化与城乡统一建设用地市场改革探究

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1、新型城镇化与城乡统一建设用地市场改革探究　　摘要：从党的十八届三中全会《决定》中关于坚持走中国特色新型城镇化道路的规定出发，提出新型城镇化是人的城镇化，在这一过程中主要受到户籍制度与土地制度的限制，为保护农民利益，应当重构农村土地流转制度。“建立城乡统一的建设用地市场”，根据《决定》要求，应当明确农村土地权利主体，建立多元的保障机制，合理的利益分配机制，完善土地流转二级市场等制度，充分保障农地所有人的合法权益，享受改革带来的红利。关键词：城镇化；城乡统一；建设用地中图分类号：D616文献标志码：A文章编号：1002-2589（2014

2、）20-0081-02一、城镇化发展道路所谓城镇化，是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使产业结构不断优化、规模不断扩大，资源利用效率不断提高的一种历史过程。9首先需要弄清为什么要城镇化，根本的原因是使用集约的方式提供公共产品等以提升人们的生活品质。城镇化是一种集中的居住方式，因为集中居住，很多公共产品的空间成本下降，因此，使用公共性消费变得经济，还通过居住的集中带来共用品的便利，比较便宜地获得如商业、旅游、教育、卫生等服务。我国早已提出过城镇化，在实践过程中并不理想，各地政府主要是依靠征地来实现城市的扩张，一

3、方面彰显城市化进程，另一方面也是为了增加财政收入。在政府征地过程中产生了大量社会矛盾，一些失地农民被迫进入城市，但由于城乡二元户籍制度的存在，使得他们不能顺利转化成为市民，最终成为穿梭于城市间的农民工，增加了社会不稳定因素，与此同时，城市所征得的土地利用率比较低，集约化程度不高，产业结构不合理导致大量土地污染浪费等现象。党的十八届三中全会的《决定》中提出，“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结

4、构和管理格局，增强城市综合承载能力。”这就为今后的改革指引了方向，绘就了蓝图。在今后的城镇化过程中，要注意加强人的城镇化。这就需要加快户籍制度改革，破除城乡二元户籍制度，使农村人口能够平等的享受医疗、住房、教育等政策，使符合条件的农村人口能够享受城镇化过程所带来的红利。9同时，新一轮城镇化应当是城市的再城镇化与农村的城镇化同步进行。所谓城市的再城镇化是指改变以往城市盲目扩张的征地模式，转向集约化用地，加强城市内部的城镇化，改变城市产业布局，充分利用城市内部闲置土地，提高土地利用效率，缩小征地范围等；所谓农村的城镇化是指推动农民向乡镇或

5、者市县集中，随着青壮年农村人口的外出务工，农村留守人员逐渐减少，大量自然村逐步减少乃至消失，这种情况导致大量分散的农村宅基地得不到充分利用，同时国家的公共投入也不能发挥最大效益，因此，推动农村的城镇化则可以集中农村闲置土地进行再次开发利用，同时国家又可以实现公共服务效益最大化，使更多的农村人口享受到优质的生活环境。二、城乡统一的建设用地市场根据我国土地所有制形式，建设用地包括城市建设用地与农村集体建设用地，农村集体建设用地又包括宅基地、集体公益性建设用地、集体经营性建设用地，其中集体经营性建设用地主要是乡镇村企业用地。9党的十八届三中

6、全会《决定》中在加快完善现代市场体系一节中明确提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”对于城市建设用地的审批及规划已经有了比较成熟的法律规定加以保障，市场化程度相对较高，此次《决定》中明确提出了农村集体经营性建设用地的市

7、场化操作，打破了之前集体土地使用权不得出让、转让或出租的规定，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，充分发挥市场配置土地的基础性作用。（一）在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价在涉及土地出让、租赁、入股等行为之前，首先需要清楚土地主体是谁，之后才能根据主体的意思表示做出行为。1.农村集体土地主体的再确定我国传统的集体所有制确立的“三级所有，队为基础”体制早已发生变异，取代人民公社而建立的乡是我国基层地方政权建制，已不具有原农民集体的基本含义；取代生产大

8、队而建立的村民委员会已成为基层群众自治组织的自治机构，职权偏向行政事务，如果将土地产权行使主体归其所有，必定职权混乱，造成村干部越俎代庖；随着生产队解体而相应建立的村民小组组织松散，职能弱化，无力与原生产队一样对土地进行