我国土地权利制度的变迁与现状——以土地资源的配置和土地财富的分配为视角

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1、我国土地权利制度的变迁与现状——以土地资源的配置和土地财富的分配为视角关键词:制度的变迁；承载的功能；制度的差异性内容提要:我国现行的土地权利制度是在以市场化为目标取向的改革过程中逐步形成的。在现行的土地权利制度里，承载着土地资源的优化配置和利用以及实现社会个体对土地财富的分配是土地的使用权制度。承包合同（债）、登记制度不健全、受让主体范围限制、土地承包权流转市场的缺失是当前制约土地承包经营权流转的因素。我国现行的土地权利制度是在以市场化为目标取向的改革过程中逐步形成的。由于特殊的政治、经济以及历史的原因，现行的土地权利制度极具特色。将现行的土地权利制度置于市场化的改革背景下考察，可能会

2、对土地权利制度得出不同的认知。本文拟从土地资源的配置和土地财富的分配角度，对此作一考察，希望能够为人们认知我国现行土地权利制度提供一个可供选择的视角。一、我国土地权利制度的历史变迁在中国的历史上，土地上的权利制度[1]曾经有“田骨权”（又称“田底权”）与“田皮权”（又称“田面权”，即永佃权）的“一地两主”结构，{1}形式较为简单。清末以来，西法东渐，伴随着大陆法系私法体系的继受，至民国时期，建立起了以物权为表现形式的土地权利制度。土地上的权利有：以确定土地归属关系的所有权，以规范土地利用关系的他物权。后者则包括对土地的使用价值加以利用的用益物权（地上权、永佃权、地役权）和对土地的交换价值

3、加以利用的抵押权。新中国成立后，废弃了国民党的“六法全书”，清末至民国时期建立起来的土地权利制度荡然无存。与此同时，新生的政权为了摧毁旧制度的经济基础，曾一度在全国范围内实行土地改革运动，变封建地主的土地私有制为农民的土地私有制，实现了“耕者有其田”的新民主主义革命的目标。然而，这并不是新执政党的最终目标（其目标是建立社会主义制度进而最终实现共产主义），只是一个过渡性的政策，新生的政权随即在经济体制建设上全盘照搬苏联的经验，并很快建立起了高度集中的公有制加计划经济的社会主义基本经济制度。在生产资料所有制方面，从1953年开始，通过社会主义改造运动，全面建立起了社会主义生产资料公有制。土地

4、作为最为重要的生产资料，经过社会主义改造以后，变为国家所有（全民所有）和集体所有，[2]土地的私有彻底被废除。1982年《宪法》对此予以了确认，宪法第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在经济运行体制方面，建立起高度集中的计划经济体制，经济运行被全方面地纳入国家的计划体制之内，工商企业完全按照国家的计划从事产品的生产与供应，农民成为人民公社的成员在公社的体制下按照国家的要求从事农业生产活动。高度集中的计划经济体制完全否定了市场的作用。在这种高度集中的经济运行体制下，法律禁

5、止任何形式的土地交易。1982年《宪法》第3款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地。”1986年《民法通则》第80条第3款仍规定“土地不得买卖、出租、抵押或者以其它形式非法转让。”一方面是土地只能归国家所有或集体所有，另一方面是法律禁止以土地为对象的任何交易，其结果导致了土地权利制度的单一性。除了国家的土地所有权和集体的土地所有权外，其它土地上的权利基本失去了存在的基础。虽然，这个时期也存在着企事业单位和公民个人使用国有或集体土地的情形，但在法律上并不足以构成一项权利。其典型是，国家可以根据需要随时将任何企事业单位或公民使用的国有土地收回或者将其划拨给其

6、它企事业单位，使用土地的企事业单位或公民均不能予以拒绝，或者要求给予补偿。显而易见，这种使用不构成基于权利的使用，而仅仅是一种事实的使用。[3]这样，以土地的使用收益为目的的用益物权不可能存在。在担保物权方面，由于法律明文禁止土地抵押，因此即便是随着房屋抵押而事实上存在着的土地抵押，法律上也难以成立。这一点从最高人民法院在相当长期间内所作的有关房屋典当和抵押的司法解释中可见一斑，在这些司法解释中，最高人民法院只字不提土地典当和抵押问题，对随房屋而存在的土地设典和抵押的事实完全“视而不见”，似乎我国的房屋不是建立在土地之上。[4]改革开放以后，随着经济体制改革的不断深入，在不改变土地公有制

7、的前提下，土地制度发生了新的变化，土地权利制度也改变了过去的仅有所有权而无其它权利的单一状态，逐渐形成了包括土地所有权和其它土地权利共存的多元的土地权利制度。改革首先从农村开始。发端于安徽农村的联产承包经营责任制打破了农村土地“集体所有、集体经营”的旧的经营方式，一纸承包合同创立了集体土地“集体所有、社员承包经营”的新的经营方式，产生了农村社员对集体土地的承包经营权。1986年《民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所